周學(xué)熙（1866～1947），其父周馥是晚清洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的重要代表人物。周學(xué)熙在其父的影響下，積極仿效資本主義工業(yè)化之路，曾任清末天津道、長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使，并積極參與官辦企業(yè)，先后被委任為開平礦務(wù)局總辦、北洋銀元局總辦等。

　　1915年3月，周學(xué)熙第二次擔(dān)任北洋政府財(cái)政總長(zhǎng)兼鹽務(wù)署督辦時(shí)，為保證國(guó)庫(kù)財(cái)政充裕，改變當(dāng)時(shí)稅制混亂、稅種繁多、地方官隨意截留稅款等財(cái)政紊亂的局面，提出了一系列財(cái)政建設(shè)措施。其中，煙酒公賣制度就是其提出的重要措施之一，主要內(nèi)容有如下3個(gè)方面。

　　實(shí)行國(guó)地分稅制，建立公賣體系。1912年，周學(xué)熙第一次擔(dān)任北洋政府財(cái)政總長(zhǎng)時(shí)就提出過(guò)實(shí)行國(guó)地分稅制，但被北洋政府否決。這次，他進(jìn)一步看到稅務(wù)建設(shè)方面存在的諸多弊端，再次提出實(shí)行國(guó)地分稅制并最終得到認(rèn)可。同時(shí)，依據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展另辟5種新稅源，即印花稅、煙酒牌照稅、煙酒稅（附加稅）、驗(yàn)契稅和契稅（附加稅）。1915年5月，北洋政府頒布《煙酒公賣局暫行章程》及《煙酒公賣棧暫行章程》，飭令各省設(shè)公賣局，并根據(jù)煙酒產(chǎn)銷情況下設(shè)分局，分局又下設(shè)分棧，酌情分撥經(jīng)費(fèi)，招商承辦。商戶要交納一定押金，持有執(zhí)照。煙酒的銷售價(jià)格由公賣局統(tǒng)一核算，計(jì)算出成本、利潤(rùn)和稅金，再酌量加收10％～50％，定為公賣價(jià)格，并隨時(shí)公布。

　　確保煙酒稅歸國(guó)有，解決諸多弊端。為確保煙酒稅歸國(guó)有，除了頒布有關(guān)章程以外，周學(xué)熙還要求“各省公賣局征收款項(xiàng)，就近繳存各省支金庫(kù)，并按月列表報(bào)部，聽候核撥”。這不僅增加了國(guó)稅收入，而且刪繁就簡(jiǎn)，統(tǒng)一了稅率標(biāo)準(zhǔn)，使負(fù)擔(dān)更趨合理化，解決了稅收人員分工不明、事權(quán)不統(tǒng)一、中飽私囊的弊端。

　　加強(qiáng)管理，保護(hù)消費(fèi)者利益。煙酒公賣制度規(guī)定，“不準(zhǔn)商民私賣煙酒”，如經(jīng)發(fā)現(xiàn)“當(dāng)照另訂稽核專章，從嚴(yán)懲處”；“凡分棧發(fā)售煙酒，如有私自增減公賣價(jià)格者，應(yīng)如分局處以相當(dāng)之罰”。為了便于稽核檢查，規(guī)定煙酒商鋪必須明碼標(biāo)價(jià)，亮出公賣印照，“若有印照與所售之貨價(jià)格不符者，應(yīng)給予罰辦”。

　　煙酒公賣制度的建立，極大地增加了國(guó)家稅收收入，不僅償還了外債，還使國(guó)庫(kù)盈余，增加了其他經(jīng)費(fèi)的投入。