周學(xué)熙（1866～1947），其父周馥是晚清洋務(wù)運動的重要代表人物。周學(xué)熙在其父的影響下，積極仿效資本主義工業(yè)化之路，曾任清末天津道、長蘆鹽運使，并積極參與官辦企業(yè)，先后被委任為開平礦務(wù)局總辦、北洋銀元局總辦等。

　　1915年3月，周學(xué)熙第二次擔任北洋政府財政總長兼鹽務(wù)署督辦時，為保證國庫財政充裕，改變當時稅制混亂、稅種繁多、地方官隨意截留稅款等財政紊亂的局面，提出了一系列財政建設(shè)措施。其中，煙酒公賣制度就是其提出的重要措施之一，主要內(nèi)容有如下3個方面。

　　實行國地分稅制，建立公賣體系。1912年，周學(xué)熙第一次擔任北洋政府財政總長時就提出過實行國地分稅制，但被北洋政府否決。這次，他進一步看到稅務(wù)建設(shè)方面存在的諸多弊端，再次提出實行國地分稅制并最終得到認可。同時，依據(jù)當時經(jīng)濟的發(fā)展另辟5種新稅源，即印花稅、煙酒牌照稅、煙酒稅（附加稅）、驗契稅和契稅（附加稅）。1915年5月，北洋政府頒布《煙酒公賣局暫行章程》及《煙酒公賣棧暫行章程》，飭令各省設(shè)公賣局，并根據(jù)煙酒產(chǎn)銷情況下設(shè)分局，分局又下設(shè)分棧，酌情分撥經(jīng)費，招商承辦。商戶要交納一定押金，持有執(zhí)照。煙酒的銷售價格由公賣局統(tǒng)一核算，計算出成本、利潤和稅金，再酌量加收10％～50％，定為公賣價格，并隨時公布。

　　確保煙酒稅歸國有，解決諸多弊端。為確保煙酒稅歸國有，除了頒布有關(guān)章程以外，周學(xué)熙還要求“各省公賣局征收款項，就近繳存各省支金庫，并按月列表報部，聽候核撥”。這不僅增加了國稅收入，而且刪繁就簡，統(tǒng)一了稅率標準，使負擔更趨合理化，解決了稅收人員分工不明、事權(quán)不統(tǒng)一、中飽私囊的弊端。

　　加強管理，保護消費者利益。煙酒公賣制度規(guī)定，“不準商民私賣煙酒”，如經(jīng)發(fā)現(xiàn)“當照另訂稽核專章，從嚴懲處”；“凡分棧發(fā)售煙酒，如有私自增減公賣價格者，應(yīng)如分局處以相當之罰”。為了便于稽核檢查，規(guī)定煙酒商鋪必須明碼標價，亮出公賣印照，“若有印照與所售之貨價格不符者，應(yīng)給予罰辦”。

　　煙酒公賣制度的建立，極大地增加了國家稅收收入，不僅償還了外債，還使國庫盈余，增加了其他經(jīng)費的投入。