北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)4月20日表示，協(xié)會(huì)已于日前正式對(duì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)稿》）提交反饋意見(jiàn)。

核心意見(jiàn)在于認(rèn)為國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局不適合作為電子煙的監(jiān)管單位，建議由國(guó)家藥品監(jiān)督管理局和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)電子煙進(jìn)行監(jiān)管。

上月“電子煙參照卷煙執(zhí)行”的意見(jiàn)稿一出，就引發(fā)了電子煙行業(yè)的震動(dòng)。但由于缺乏細(xì)則，類(lèi)型多樣的電子煙如何界定、會(huì)否走向?qū)Ｙu(mài)、監(jiān)管后的重點(diǎn)等問(wèn)題都懸而未決。

受今日北京控?zé)焻f(xié)會(huì)消息影響，電子煙思摩爾國(guó)際跌幅從近2%暴拉轉(zhuǎn)漲至1.5%，隨后略有回落，截至收盤(pán)時(shí)跌幅為0.18%。電子煙行業(yè)會(huì)迎來(lái)怎樣的監(jiān)管，尚待進(jìn)一步觀察。

圖片來(lái)源：新華社

監(jiān)管之爭(zhēng)

誰(shuí)是合適的監(jiān)管部門(mén)

工信部于3月22日發(fā)布《意見(jiàn)稿》，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)稿僅有一段話(huà)：在《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

若《意見(jiàn)稿》通過(guò)，按照《煙草專(zhuān)賣(mài)法》，電子煙或?qū)⒂蓢?guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局進(jìn)行監(jiān)管。但北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)建議，應(yīng)該由國(guó)家藥品監(jiān)督管理局和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)電子煙進(jìn)行監(jiān)管。

“我們支持將電子煙納入監(jiān)管，但是反對(duì)由國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局本質(zhì)上是在執(zhí)行煙草總公司的企業(yè)職能，不適合作為電子煙的監(jiān)管單位。”北京控?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張建樞告訴北京商報(bào)記者。

在張建樞看來(lái)，反對(duì)的主要原因在于缺乏公平?！斑@兩個(gè)本來(lái)是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，現(xiàn)在讓一方去監(jiān)管另一方，是不公平的。另外根據(jù)我國(guó)在2003年簽署的《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》第5條第3點(diǎn)，‘在制定和實(shí)施煙草控制方面的公共衛(wèi)生政策時(shí)，各締約方應(yīng)根據(jù)國(guó)家法律采取行動(dòng)，防止這些政策受煙草業(yè)的商業(yè)和其他既得利益的影響’。因此如果由煙草總局來(lái)監(jiān)管電子煙，相當(dāng)于違反了國(guó)際公約。”

北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)表示，電子煙國(guó)際主流監(jiān)管方為公共健康相關(guān)部門(mén)。美國(guó)的電子煙監(jiān)管機(jī)構(gòu)為食品藥品監(jiān)督管理局，是由醫(yī)生、律師、微生物學(xué)家、化學(xué)家和統(tǒng)計(jì)學(xué)家等專(zhuān)業(yè)人士組成的致力于保護(hù)、促進(jìn)和提高國(guó)民健康的政府衛(wèi)生管制的監(jiān)控機(jī)構(gòu)。英國(guó)的電子煙監(jiān)管機(jī)構(gòu)為公共衛(wèi)生部，其職責(zé)是保護(hù)和改善國(guó)家的健康與福祉和公共醫(yī)療支出，并減少健康不平等。

對(duì)于電子煙行業(yè)從業(yè)者來(lái)說(shuō)，如參照卷煙執(zhí)行，最擔(dān)心的是許可證件。根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》，煙草生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)必須申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專(zhuān)賣(mài)許可證，分別為煙草專(zhuān)賣(mài)生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專(zhuān)賣(mài)批發(fā)企業(yè)許可證和煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證，而這些證件的辦理并不容易。

天風(fēng)證券研究所副所長(zhǎng)吳立認(rèn)為，《意見(jiàn)稿》將首先明確霧化電子煙的監(jiān)管主體，由中煙作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，加強(qiáng)監(jiān)管是主要目的，完全禁售或完全專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的可能性較低。后續(xù)還需等待具體細(xì)則落地，監(jiān)管落地將有效推高行業(yè)門(mén)檻，讓集中度提升，利好行業(yè)上下游龍頭企業(yè)。

定義之爭(zhēng)

電子煙是煙草制品嗎

實(shí)際上，電子煙如何定義是決定其監(jiān)管部門(mén)的主要因素。工信部此前在解釋修訂時(shí)表示：“鑒于電子煙等新型煙草制品與傳統(tǒng)卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能、消費(fèi)方式等方面具有同質(zhì)性，對(duì)電子煙等新型煙草制品應(yīng)當(dāng)參照《實(shí)施條例》中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

根據(jù)現(xiàn)行《煙草專(zhuān)賣(mài)法》，煙草專(zhuān)賣(mài)品是指卷煙、雪茄煙等，卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉統(tǒng)稱(chēng)煙草制品。國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)出口依法實(shí)行專(zhuān)賣(mài)管理，并實(shí)行煙草專(zhuān)賣(mài)許可證制度。國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)主管全國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)工作。國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局、中國(guó)煙草總公司對(duì)全國(guó)煙草行業(yè)“人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷(xiāo)、內(nèi)、外、貿(mào)”進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。

對(duì)于電子煙是否屬于煙草制品，目前尚有爭(zhēng)議。市場(chǎng)上的電子煙主要分為霧化電子煙和加熱不燃燒兩種，其中以霧化電子煙居多。根據(jù)悅刻官網(wǎng)描述，霧化蒸汽由霧化液加熱蒸發(fā)生成，霧化液的主要成分為丙二醇、甘油、尼古丁、香料等。悅刻在其官方網(wǎng)站上寫(xiě)到：“它的工作原理簡(jiǎn)單易懂，和你平日使用的加濕器類(lèi)似。”

不過(guò)，加熱不燃燒“非煙”產(chǎn)品也在近期悄然興起。與傳統(tǒng)加熱煙絲的產(chǎn)品相比，“非煙”產(chǎn)品的主要原料為茶葉、銀杏葉、花等天然草本植物，這是否屬于《煙草專(zhuān)賣(mài)法》和《意見(jiàn)稿》的監(jiān)管對(duì)象還有待討論。

在官方文件中，相關(guān)定義也時(shí)有變化。在市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局于2018年、2019年發(fā)布的《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》中，電子煙被定義為“卷煙等傳統(tǒng)煙草制品的補(bǔ)充”；2020年4月廣東省煙草專(zhuān)賣(mài)局在官網(wǎng)上回復(fù)網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)又表示，“電子煙不屬于煙草專(zhuān)賣(mài)品，不適用于《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》的調(diào)整”。

國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局在今年2月回復(fù)網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)表示：“對(duì)部分電子煙，經(jīng)鑒別檢驗(yàn)，含有煙草成分，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局納入卷煙鑒別檢驗(yàn)?zāi)夸浀?#xff0c;屬于煙草專(zhuān)賣(mài)品，銷(xiāo)售此類(lèi)產(chǎn)品應(yīng)持有煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證?！?/p>

危害之爭(zhēng)

如何保護(hù)未成年人

且不論電子煙如何定義，電子煙需加強(qiáng)監(jiān)管已是不爭(zhēng)的事實(shí)。在具體的監(jiān)管內(nèi)容上，北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)認(rèn)為，監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)該包括發(fā)布電子煙禁止或限制調(diào)味劑；加強(qiáng)對(duì)銷(xiāo)售地點(diǎn)、密度和渠道的監(jiān)管；盡量減少電子煙對(duì)使用者可能造成的健康風(fēng)險(xiǎn)：嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)品成分、尼古丁濃度以及裝置的安全性；使用標(biāo)簽等對(duì)產(chǎn)品成分進(jìn)行披露；要求在包裝上印制明確的健康警示或使用僅有健康警示的平裝包裝。禁止在室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所和交通工具等禁煙場(chǎng)所使用電子煙，禁止對(duì)電子煙進(jìn)行未經(jīng)證實(shí)的健康說(shuō)辭。

此外，禁止針對(duì)非吸煙者、孕婦和青少年的營(yíng)銷(xiāo)。禁止向未成年人出售、分發(fā)、禁止未成年人使用電子煙；禁止廣告、促銷(xiāo)和贊助等。

值得一提的是，近年來(lái)多份主要電子煙監(jiān)管文件所聲稱(chēng)的主要目的都是保護(hù)未成年人。如2018年發(fā)布的《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》及2019年的《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》。

“很多電子煙企業(yè)以年輕人作為互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)銷(xiāo)的重點(diǎn)，用‘幫助戒煙’‘健康無(wú)害’等違背客觀事實(shí)的宣傳誤導(dǎo)消費(fèi)者，并將電子煙標(biāo)榜為‘年輕’‘時(shí)尚’‘潮流’的代表誘導(dǎo)未成年人。”煙草專(zhuān)賣(mài)局、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在文件中表示。

目前，電子煙在全球的流行已經(jīng)引起各國(guó)政府的高度關(guān)注，青少年吸食電子煙的比例日益增高。中國(guó)疾控中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2019年中國(guó)高中生電子煙使用率為3.0%，初中生電子煙使用率為2.7%。4月20日，“9名大學(xué)生吸網(wǎng)購(gòu)電子煙后入院”登上微博熱搜，電子煙對(duì)于未成年人的危害再度引發(fā)討論。

“我們公司現(xiàn)在在不向未成年人售賣(mài)電子煙方面管得非常嚴(yán)，必須要檢查身份證才賣(mài)，如果被發(fā)現(xiàn)沒(méi)有查身份證賣(mài)給未成年人，內(nèi)部處罰是很?chē)?yán)格的?！币晃活^部電子煙品牌經(jīng)銷(xiāo)商告訴北京商報(bào)記者，“監(jiān)管長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)對(duì)正規(guī)的品牌和企業(yè)應(yīng)該是利好的，減少‘三無(wú)產(chǎn)品’，也能讓整個(gè)行業(yè)發(fā)展更健康?！?/p>

不過(guò)，北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)也提到：“從1991年國(guó)家《未成年人保護(hù)法》禁止向未成年人出售卷煙起，20年來(lái)沒(méi)有看到任何一例由煙草專(zhuān)賣(mài)局向未成年人出售卷煙的案例處罰和報(bào)道。我們很難相信煙草專(zhuān)賣(mài)局會(huì)從保護(hù)青少年健康的角度對(duì)電子煙的監(jiān)管超過(guò)對(duì)卷煙銷(xiāo)售的監(jiān)管力度?！?/p>

記者注意到，新修訂的《未成年人保護(hù)法》將于6月1日起正式施行。其中明確規(guī)定，學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)。禁止向未成年人銷(xiāo)售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎(jiǎng)金。煙、酒和彩票經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷(xiāo)售煙、酒或者彩票的標(biāo)志；對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。

相關(guān)經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定的，由文化和旅游、市場(chǎng)監(jiān)督管理、煙草專(zhuān)賣(mài)、公安等部門(mén)按照職責(zé)分工責(zé)令限期改正，給予警告，沒(méi)收違法所得，可以并處5萬(wàn)元以下罰款；拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷(xiāo)相關(guān)許可證，可以并處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下罰款。