煙草在線專稿　　引：由于公民、法人和其他組織法治意識和維權意識的增強，行業(yè)部分單位在企業(yè)法律風險防控方面的工作不夠扎實，近年來，煙草行業(yè)各級企業(yè)面臨的法律風險和法律糾紛有增多的趨勢，案件的復雜程度、處理的難度也更大，給行業(yè)造成的負面效應影響煙草專賣體制的健康發(fā)展。2013年全國煙草行業(yè)工作會議上強調，要建設更加規(guī)范、更富效率的中國煙草。加強煙草企業(yè)法律風險防控工作是落實“更加規(guī)范”要求的具體體現。因此，加強煙草企業(yè)法律風險防控水平，確保行業(yè)各級企業(yè)健康、平穩(wěn)地發(fā)展，成為當前和今后的一項重要工作。

　　一、法律風險的概念　

　　“法律風險”由“法律”和“風險”兩個詞組合而成。“法律”泛指由特定國家機關制定或者認可的強制性規(guī)定。而“風險”即潛在的危險。從企業(yè)角度來說，風險主要是指經濟利益的損失、企業(yè)信譽的下降甚或企業(yè)自身的破產倒閉。因此，“法律風險”是指經營活動不符合法律法規(guī)的要求或者由于外部事件所產生的可能造成一定損失的可能性。“法律風險”的特點是這種風險是在法律上產生的或者由于法律行為、法律事實而產生的。其主要目標是要建立企業(yè)法律風險防控體系，實現企業(yè)法律風險可控，降低因企業(yè)生產經營過程中發(fā)生重大法律風險導致企業(yè)自身甚至行業(yè)重大損失的可能性。　

　　煙草是一種特殊的商品，因此雖然煙草企業(yè)每年為國家創(chuàng)造了大量稅利，為支持國家和地方經濟建設作出了重要貢獻，但社會公眾對此了解較淺，甚至有不明就里的媒體參與不實炒作。我國對煙草實行國家專賣制度，煙草企業(yè)屬于國家所有，煙草的生產、批發(fā)、進出口及運輸等環(huán)節(jié)掌握和控制在國家手中，一般社會主體無法進入。這種做法可以極大地發(fā)揮煙草的積極作用，限制其消極因素，但也容易給人留下壟斷、封閉等印象。這些因素與其他相關因素相結合，使得煙草企業(yè)面臨的法律風險極易引發(fā)公眾情緒。　

　　二、煙草行業(yè)法律風險防控的工作重點

　　（一）防控重大決策法律風險。

　　將涉及重大投資、重大資產處置、勞動用工、知識產權保護、法律糾紛處理等重大事項的決策納入合法性審查的范圍。各單位在作出重大決策前，必須進行法律風險評估，出具法律意見書。

　　（二）防控管理規(guī)范法律風險。

　　在管理規(guī)范制定、審查、備案、清理等各個環(huán)節(jié)加強風險防控。建立健全管理規(guī)范的管理辦法，理順制定管理規(guī)范要遵循的程序；加大合法性審查力度，嚴格審查標準，重點抓好規(guī)范性文件和貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定相關管理規(guī)范的審查，做到法制統一、政令暢通；貫徹落實管理規(guī)范備案審查制度，加強對管理規(guī)范審查、報備情況的監(jiān)督檢查力度；繼續(xù)開展兩年一次的管理規(guī)范清理工作，定期公布現行有效的管理規(guī)范目錄。

　　（三）防控專賣執(zhí)法法律風險。

　　著力抓好依法行政，落實行政執(zhí)法責任制，梳理各個執(zhí)法環(huán)節(jié)的風險點并制定相應的防控措施，確保專賣執(zhí)法符合法定權限和程序。繼續(xù)抓好專賣執(zhí)法隊伍建設，整頓執(zhí)法作風，嚴抓新增專賣執(zhí)法人員執(zhí)法資格考前培訓，加強執(zhí)法證件和執(zhí)法徽章的管理，嚴格清理勞務派遣人員從事專賣執(zhí)法工作。動員基層員工撰寫專賣執(zhí)法典型案例評析，提高專賣執(zhí)法人員的法律素質，全面提升行政執(zhí)法水平。　

　　加強行政處罰自由裁量權適用規(guī)則在實踐中的運用，推進公正文明執(zhí)法。加強行政執(zhí)法監(jiān)督，提高行政處罰合法性審查質量，繼續(xù)組織開展案卷評查活動，加大問題限時整改力度，建立健全長期跟蹤檢查機制。積極探索創(chuàng)新對零售許可證新版和后續(xù)監(jiān)管的審查監(jiān)督方式，有效防控行政許可活動法律風險。

　　（四）防控生產經營法律風險。

　　積極應對控煙履約對生產經營帶來的影響，規(guī)范企業(yè)營銷行為，有效防控相關法律風險。嚴格遵守市場監(jiān)管法律法規(guī)，規(guī)范卷煙營銷行為；加強宣傳用語的源頭管理，建立宣傳促銷合法合規(guī)性審查監(jiān)督機制，發(fā)揮專賣監(jiān)督管理辦公室與法規(guī)員監(jiān)督、服務職能；根據公共場所禁煙立法要求，加強相關許可證和零售網點管理。

　　落實煙草企業(yè)采購管理規(guī)定，規(guī)范各單位采購行為，防范工程、物資和服務采購中的法律風險；嚴格執(zhí)行采購方式規(guī)定，禁止將應當公開招標的采購項目化整為零或者以其他方式規(guī)避招標；嚴格遵守采購程序規(guī)定，規(guī)范招標代理機構選聘、招標文件審核、招標公告、開標、評標程序；建立和完善供應商管理制度，加強供應商評價管理。

　　（五）防控勞動用工管理法律風險。

　　規(guī)范勞動合同的簽訂與管理工作，嚴格按照法律規(guī)定簽訂勞動合同，做到痕跡化、書面化，并做好相應資料的保存工作。加強與法院、仲裁機構、工會及勞動保障部門聯系，構建多元化勞動爭議解決機制，多途徑化解勞動爭議，降低企業(yè)用人法律風險。　

　　（六）防控合同管理法律風險。

　　推進合同管理的系統化、規(guī)范化建設，建立完善的合同管理制度，理順合同管理流程，制定并落實合同歸口管理、簽訂授權委托、法律審核、合同專用章、編號歸檔、統計報表、重大合同備案審查、合同糾紛處理等制度；加大合同合法性審查力度，確保審查把關率達到100%，提高合同審查質量，發(fā)揮法律顧問在重大合同審查中的作用；加強合同簽訂、履行情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現、處置合同管理中存在的問題。

　　三、當前煙草行業(yè)法律風險防控現狀

　　多年來國家局一直強調“三個依法”即依法行政、依法經營、依法管理，但從基層煙草的各項工作實踐過程及其效果來看，目前法律風險防范與控制工作還不完善，甚至有個別的基層連最簡單最關鍵部位的風險防控制度都沒有建立，總之，或多或少都存在不少亟待解決的問題，主要包括在三個方面：

　　（一）法律風險意識不強。煙草行業(yè)不少領導干部法律風險意識淡薄，法律風險防范工作重視不夠，法規(guī)人員遠離部門的核心管理圈，對部門內部的重大決策發(fā)揮不了應有的作用，無法全面識別企業(yè)存在的法律風險，更談不上采取有效的防范和控制措施。如稽查隊在查處卷煙案件時經常會出現違反《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》的情形：未向當事人或者有關人員出示證件、未將先行登記保存的可以裝箱封存的煙草專賣品及其他涉案物品現場裝箱封存、煙草專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查時對非經營場所進行檢查、在路查時未與公安部門配合等等，這些風險問題會產生糾紛。

　　（二）法律風險防范機制不健全。目前，大多數基層煙草建立法規(guī)部門，但大部分身兼數職。兼職法規(guī)員只能解決表面的、淺層次的法律問題，根本無法對企業(yè)潛在的、深層次的法律問題或者法律風險進行細致地分析與有效地防范，無法真正地幫助企業(yè)化解風險。從規(guī)章制度來說，法律風險防控專項制度很少，沒有建立比較健全的、行之有效的制度體系。

　　（三）內部管理制度執(zhí)行力較差。近年來，國家制定出臺了《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國勞動合同法》等一系法律，而在基層煙草內部也制定了一些管理制度，可以說有一定的風險防控意識，但對于這些制度和規(guī)則的意義理解不深，執(zhí)行過程中常常出現“變通”和“折中”，對于制度和規(guī)則能起到什么作用心中也沒底。這就使得企業(yè)的管理制度形同虛設，發(fā)揮不了應有的防控企業(yè)法律風險的作用。

　　四、如何建立完善好煙草行業(yè)的法律風險防控機制

　　建立煙草企業(yè)法律風險防控體系，是一個系統的、長期的工程，需要各個部門密切配合，需要堅持不懈地從自身和他人的實踐中吸取經驗和教訓。前路雖然漫長艱難，但對于實現煙草行業(yè)“卷煙上水平”戰(zhàn)略任務，防控企業(yè)法律風險、建立企業(yè)法律風險防控體系必須從現在認真抓起、抓好。

　　（一）增強法律風險防控意識。

　　要圍繞行政執(zhí)法和生產經營管理中存在的突出問題，以案說法，加強法律風險警示教育，讓干部員工認識到絕大多數法律風險都是可以提前預防、提前控制的；將領導干部、領導班子建設作為體系管理以及體系建設的重點，熟練掌握履行領導崗位職責的必備法律知識，遵守約束領導決策的程序性規(guī)范，謹慎識別決策事項的法律風險，力求發(fā)揮領導干部的模范帶頭作用；繼續(xù)深入開展法律“進班子、進部門、進員工、進中隊、進煙站、進網點”活動，采取多種形式營造企業(yè)法治文化，積極探索廣大干部員工喜聞樂見的法律宣傳形式，培養(yǎng)全員法治觀念，提高法律風險防控素質，強化全員的參與意識。

　　（二）全面系統排查法律風險。

　　嚴格按照“全員、全面、全程”的要求，從兩個方面進行系統排查。一方面，以崗位職責作為主線，堅持全員參與，分類查險，突出領導班子和關鍵崗位兩類重點，通過個人自查、部門評議、領導審定等形式排查各崗位法律風險點。另一方面，以業(yè)務流程為主線，結合企業(yè)質量管理體系文件，將生產經營全過程進行梳理排查，深入分析、重點控制風險等級高、發(fā)生可能性大、影響程度廣、涉及崗位多的高風險經營活動，收集各類法律風險源。

　　（三）建立法律風險識別框架。

　　參考國家標準化委員會發(fā)布的《企業(yè)法律風險管理指南》（GB/T　27914—2011），從兩個角度出發(fā)，研究制定符合自身經營管理需求的法律風險識別框架。根據企業(yè)組織機構設置進行識別，從崗位職責的角度，對各機構的法律風險進行梳理；根據企業(yè)主要的經營管理活動進行識別，從業(yè)務類型的角度，發(fā)現每一項經營管理活動可能存在的法律風險。最后，對系統排查出的法律風險進行描述、分類，對其原因、影響范圍、潛在的后果等進行分析歸納、法律風險識別，對每個法律風險設置相應的編號或名稱，最終生成《企業(yè)法律風險清單》。

　　（四）科學分析評估法律風險。

　　采取定性