煙草在線據法制網報道　　5月31日，是第31個世界無煙日。今年的主題是“煙草和心臟病”，遠離煙草，不再傷“心”。而就在不久前，一則有關控煙的地方修法公告卻讓人有點“鬧心”。

　　5月初，浙江省杭州市人大網站發布“關于公開征求《關于修改〈杭州市公共場所控制吸煙條例〉的決定（草案）》意見”的公告。

　　對比1月23日杭州市政府法制辦發布的《〈杭州市公共場所控制吸煙條例〉修改對照文本》，草案中曾作為此次修法最大亮點的“室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內禁止吸煙”條款被刪除，仍保留了部分場所室內可以劃定吸煙區或設置專用吸煙室的規定。

　　對于杭州的這一做法，一些專業人士直言，這是地方控煙立法的嚴重倒退。

　　為何要強調室內全面禁煙

　　吸煙不單損害吸煙者健康，也危害非吸煙者的健康。控制公共場所二手煙污染的唯一有效手段，就是立法禁止在公共場所吸煙。

　　2005年生效的《煙草控制框架公約》是第一部全球性的公共衛生公約，其中，公約第八條直接與免于二手煙危害內容相關，規定每一締約方應在國家法律規定的現有國家管轄范圍內采取和實行，并在其他司法管轄權限內積極促進采取和實行有效的立法、實施、行政和（或）其他措施，以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時，包括其他公共場所接觸煙草煙霧。

　　“有足夠多的科學證據表明，設立吸煙室并不能保護非吸煙者免受二手煙的危害。一份針對服務業非吸煙工作人員遭受到的二手煙暴露而進行的生物學評估研究結果證明：只有全面禁煙才能夠完全保護這些非吸煙者免受二手煙的危害。”世界衛生組織駐華代表處無煙草行動技術官員許傳興說：“通風和吸煙室對于非吸煙者的保護是毫無效果的，科學證據表明，吸煙室只能將二手煙的暴露率降低約一半左右，也就是說，只能提供部分保護。任何聲稱吸煙室是安全的、可以保護免于二手煙危害的說法都是錯誤的。只有完全禁煙，才能保護民眾免受二手煙的危害，才能十分有效地減少二手煙暴露。”

　　我國政府2005年即簽署該公約。時至今日，公約在我國已生效13年。按照公約的要求，我國應在2011年通過立法，保證室內工作場所、公共場所和公共交通工具全面禁煙。據2014年世界衛生組織的一項調查顯示，現在全球受到免于二手煙保護的人數的比例是16%。“如果中國通過全面的無煙控制立法的話，這比例就會翻一番，達到32%，這也就意味著將會有三百萬人受到免于二手煙毒害的保護。就全球控煙來說，中國將起到非常重要的作用。”許傳興說。

　　地方立法緣何“開倒車”

　　“杭州這次修改條例，把執法機構從單一執法模式改成多部門執法。對十類禁煙場所和九類限煙場所沒作改變，這一點與現行的一些法規規定有沖突，將給執法帶來混亂，是明顯不合適的。”中國疾病預防控制中心控煙辦主任姜桓說。

　　早在2009年，杭州市就曾修訂《杭州市公共場所控制吸煙條例》，明確規定醫療機構的醫療活動場所、托兒所、各類學校室內活動區域等十類公共場所禁止吸煙，規定歌舞、游藝娛樂場所的服務區域，公交車、火車、飛機等候區域或售票區域，機關、社會團體、事業單位的辦公室，商店（場）、超市、商品交易市場的營業區域等九類公共場所可以設置吸煙區。“在當時看，這一條例雖然和公約要求相差甚遠，但是在整體上還是比較先進的。”姜桓說。

　　此后，深圳、北京、上海先后出臺了基本符合公約要求的地方性控煙法規，室內工作場所、公共場所和公共交通工具全面禁煙。從監測數據看，二手煙暴露水平有了大幅度下降，禁煙法規受到廣泛歡迎，支持率持續提高。

　　此次杭州修法可謂一波三折。9年過去了，原本讓人充滿希望的法律規則，為什么在修改時會阻力重重，甚至公然與現行政策相沖突，走回頭路呢？背后是何深層次原因？對此，中國控制吸煙協會公益法律專家委員會主任委員王振宇分析認為，多重原因造成了杭州地方立法呈現出目前的倒退狀態，包括：對中國加入公約及其實施準則中，室內場所百分之百無煙的要求理解不足；對建設健康中國的號召重視不夠；對煙草危害健康的認識不深；對公眾的立法建議傾聽不認真等等。“但最深層的原因恐怕還是煙草利益集團的干涉。”王振宇坦言。

　　針對此次杭州修法，中國控制吸煙協會公益法律專家委員會于近日向杭州市人大常委會遞交了一份《關于修改杭州市公共場所控制吸煙條例相關問題的建議書》，建議草案應恢復：室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內禁止吸煙；托幼機構、中小學校、婦幼保健機構、兒童醫院等公共場所、工作場所范圍內的室外區域禁止吸煙。“我們希望控煙立法能堅持室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內全面禁煙，通過修法保護民眾免受二手煙危害的初衷落到實處。”負責起草該建議書的王振宇強調，全面無煙的控煙立法才是必要和重要的。

　　截至記者發稿時，有關杭州控煙立法修改的最新進展是，5月15日杭州市人大網站上重新公布了公告，征求意見的期限從原來5月18日延長到5月28日。

　　全國控煙立法如何落腳

　　據了解，現在國際上有55個國家和地區實施了全面無煙的立法。

　　2017年12月22日，《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法（草案）》首次提交十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議。草案第三十三條規定，國家采取宣傳、教育、管理等措施，提高公民對吸煙、飲酒危害的認識，減少對國民健康的危害。公共場所控制吸煙，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。煙草制品包裝應當印制帶有說明煙草使用具體危害的警示。禁止向未成年人出售煙酒。

　　“全國性的無煙立法可以在控煙方面實現法治統一，讓全國人民無差別地享受到健康中國帶來的好處、享受到我國控煙工作取得的成果。而且比起分別由地方進行立法，出臺全國性控煙立法還會節約大量的立法成本。”王振宇特別強調一點，全國層面的控煙立法必須是全面無煙的立法，才是必要和重要的。

　　“如果全國層面的控煙立法不符合國際公約的要求，達不到北京、上海等地方立法水平，還不如沒有全國性的控煙立法。”王振宇說。

　　那么全國控煙立法中最應解決的是哪些問題呢？對此，王振宇認為主要有兩個：一是必須明確規定室內場所全面禁煙，這直接決定立法的品質；二是必須對執法主體、工作機制、執法權責、執法保障等涉及執法層面的問題有明確具體的規定，這將決定立法的可操作性。此外，立法還應當理順公眾健康、民族形象、煙草公司利益之間諸多關系。

　　“基本醫療衛生與健康促進法草案的相關規定仍存在不足，首先沒有罰則，其次禁止吸煙的場所不明確，再次執法部門和違法后果不明確。”王振宇建議將第三十三條修改為：國家采取立法、宣傳、教育、管理等措施，提高公民對吸煙、飲酒危害的認識，減少對國民健康的危害。室內公共場所和其他禁止吸煙場所禁止吸煙，具體辦法由國務院、省、自治區、直轄市等政府機關制定。煙草制品包裝應當印制帶有文字和圖形說明煙草使用具體危害的警示。禁止向未成年人出售煙酒。