2024年，《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）各締約方采取多種方式減少煙草需求、供給和危害，如調整稅收和價格、促進公共場所控制吸煙、加強成分管制、廣泛禁止煙草廣告和保護環境等。全球控煙履約工作呈現出《公約》約束力和影響力降低、煙草控制在全球治理議程中的位置進一步前移、分化和分歧進一步加大等特點。

一、《公約》締結和談判進展

2024年是《公約》生效的第20年。2024年沒有國家新加入《公約》，《公約》締約方數量仍為183個。《消除煙草制品非法貿易議定書》（以下稱《議定書》）是《公約》框架下唯一一份議定書。2024年至今，約旦、北馬其頓加入《議定書》，《議定書》締約方數量達到70個。

《公約》第十屆締約方大會（以下稱COP10）和《議定書》第三屆締約方大會（以下稱MOP3）于2024年2月在巴拿馬城舉行。COP10就環境保護、跨境廣告促銷和贊助等議題形成決議，MOP3就跟蹤和追溯系統、非法貿易循證研究等議題形成決議。COP11和MOP4將于2025年11月在日內瓦舉行，預計將繼續就《公約》第9、10條工作組，前瞻性煙草控制措施，新型煙草制品，煙草與環境保護等議題展開討論。

二、《公約》重點條款履約進展

根據《公約》對“煙草控制”的定義，煙草控制主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害?！豆s》第5條規定了締約方的一般義務，包括制定煙草控制戰略、計劃和規劃等?！豆s》第6到第14條規定了減少煙草需求的措施，包括價格和稅收措施，防止接觸煙草煙霧，成分管制和披露，包裝和標簽，教育、交流、培訓和公眾意識，廣告、促銷和贊助、促進戒煙等?！豆s》第15到17條規定了減少煙草供給的措施，包括打擊非法貿易、保護未成年人等。

01、煙草控制戰略、計劃和規劃

《公約》第5條“一般義務”要求締約方制定、實施、定期更新和審查多部門綜合煙草控制戰略、計劃和規劃。據最新可查數據，74%的締約方通過立法、頒布行政命令等形式出臺了全國性的綜合煙草控制規劃。

2024年，一些國家調整煙草控制立法，擴大煙草制品范疇，增強煙草控制力度。

英國

通過《煙草和電子煙法案》，規定了新的一攬子煙草控制措施，包括：“下一代無煙”條款，即自2027年1月1日起，禁止向2009年及以后出生的人群出售卷煙、手卷煙、雪茄、鼻煙等傳統煙草制品；新型煙草制品監管條款，即廣泛禁止廣告、促銷和贊助，禁止向18歲以下人群銷售，禁止自動售貨機銷售，將現行的室內控煙措施擴展至部分室外公共場所，建立零售許可制度和產品注冊備案制度等。

瑞士

修訂《煙草制品法》，將電子煙、加熱卷煙納入監管范疇，并加強廣告限制。

肯尼亞

修訂《煙草控制法》，將合成尼古丁、電子煙納入煙草制品范疇進行監管，并加強對廣告、促銷、公共場所吸煙等的管制。?

西班牙

通過修正案，重點加強加熱卷煙的監管，禁止包括薄荷醇在內的口味，包裝必須印制圖形警示等，同時規定擴大禁止吸煙的區域范圍、加強對煙草制品營銷的管制等。?

02、減少煙草需求

稅收和價格措施

《公約》第6條要求締約方采取價格和稅收措施以減少煙草消費。

劉鑫坤制圖

2024年，各國基于自身國情，綜合考慮經濟規律與衛生價值、稅收效益與非法貿易風險等因素制定稅收政策，全球煙草稅率分化加劇。

一些國家和地區提高煙草稅收或價格。

瑞士

通過《煙草稅法》修正案，提高了各類煙草制品的稅率，分別為：雪茄和小雪茄提升至“售價1%+每支0.76瑞士法郎（1瑞士法郎約合人民幣8.96元）”，細切煙絲和水煙提升至“售價25%+每公斤46瑞士法郎”，斗煙和加熱卷煙提升售價的16%。

阿塞拜疆

將卷煙的消費稅從每千支38阿塞拜疆馬納特（1阿塞拜疆馬納特約合人民幣4.22元）提升至45.5阿塞拜疆馬納特，電子煙和加熱卷煙從每千支14阿塞拜疆馬納特提高到16阿塞拜疆馬納特。

黑山政府

截至2024年12月，黑山政府將每千支卷煙的消費稅從49歐元（1歐元約合人民幣8.4元）提升至52歐元。

俄羅斯

通過修正案，重點加強加熱卷煙的監管，禁止包括薄荷醇在內的口味，包裝必須印制圖形警示等，同時規定擴大禁止吸煙的區域范圍、加強對煙草制品營銷的管制等。?

比利時、加拿大、巴基斯坦、古巴、阿根廷、土耳其等也不同程度地提高煙草稅收或價格。

一些國家和地區為打擊非法貿易、保護合法煙草產業而降低煙草稅。

格魯吉亞

將煙草制品的稅率從60格魯吉亞拉里（1格魯吉亞拉里約合人民幣2.63元）降至30格魯吉亞拉里。

菲律賓

降低各類煙草制品的最低價格。每包卷煙的最低價格從2023年的114.6菲律賓比索（1菲律賓比索約合人民幣0.13元）降至78.58菲律賓比索，每包加熱卷煙的最低價格從120.4菲律賓比索降至60.11菲律賓比索。

防止接觸煙草煙霧

《公約》第8條要求締約方采取措施，防止在公共場所接觸煙草煙霧。各國根據其國內的消費習慣、社會風俗和執法能力等，對公共場所控制吸煙的范圍和力度不盡相同。

在可得數據的195個國家和地區中，121個國家和地區未實行全國“一刀切”式的公共場所控制吸煙立法。在美國（非締約方）50個州中，有20個州未將餐廳、酒吧作為禁煙場所。日本持續推進“分煙”政策，一方面擴大禁止吸煙的場所范圍，一方面制定明確的吸煙區、吸煙室標準，引導吸煙人群在特定場所吸煙。意大利、法國、比利時、泰國、俄羅斯、西班牙等不同程度地擴大禁止吸煙場所的范圍。

成分管制和披露

《公約》第9、10條要求締約方采取有效措施進行煙草制品成分管制和披露，由于專業性較強且法律壁壘較多，該條款履行進展較為緩慢。COP10就相關工作由《公約》秘書處組織成立專家組還是通過締約方授權的工作組開展進行了討論，最終宣布停止專家組工作。

包裝和標簽

《公約》第11條要求締約方根據其國家法律，對煙草制品的包裝和標簽采取和實行有效措施。部分締約方采取了更嚴格的包裝措施，包括圖形警示和素面包裝。據最新可查數據，在全球224個國家和地區中，有一半左右的國家和地區在卷煙包裝上印制圖形警示。此外，美國圍繞卷煙包裝圖形警示的司法爭議仍在持續。

廣告、促銷和贊助

《公約》第13條要求締約方根據憲法或憲法原則，廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助。當前，“廣泛禁止”而非“全面禁止”已經成為各締約方的共識。2024年，尼日利亞國家電影和視頻審查委員會（NFVCB）宣布禁止在娛樂媒體展示煙草（包括尼古丁產品），如確需出現對煙草的描述，則需顯示煙草危害健康的警示，但不得面向未成年人播放，不展示產品包裝或品牌等。立陶宛禁止在零售點公開展示煙草及與煙草相關的產品和裝置。

促進戒煙

《公約》第14條要求締約方采取有效措施促進戒煙。2024年，世界衛生組織發布了首份系統的戒煙干預指南《世衛組織成人戒煙臨床治療指南》，強調將行為支持與藥物治療相結合；介紹了使用短信、手機應用、互聯網程序等數字干預手段輔助戒煙的方法；建議醫療機構在電子健康檔案中記錄煙草使用情況，并對醫護人員進行戒煙干預培訓；鼓勵政府免除或降低循證戒煙療法的費用，尤其是在中低收入國家。尼泊爾國家健康教育信息合作中心（NHEICC）和世衛組織駐當地代表處展開合作，在全國范圍內對醫護工作者舉辦多輪戒煙培訓，并首次引進尼古丁替代療法用于戒煙。

03、減少煙草供給及其他議題

打擊非法貿易

在后疫情時代，全球非法煙草貿易持續增長，已經占全球煙草貿易總量的12.5%左右，其價值超過石油、野生動物、木材、藝術和文化產品、鉆石等非法貿易主要貨物的總和?！豆s》第15條要求締約方采取有效措施消除非法煙草貿易，包括許可證制度、印制原產地標識、建立跟蹤和追溯系統、銷毀非法制品等。由于稅負高、技術壁壘、監測和管控難度較大等問題，煙草非法貿易是全球性的難題。2024年，世衛組織首次召開非法煙酒貿易區域研討班，世衛組織東南亞區域辦事處工作人員、各成員國海關、金融、司法、貿易和衛生部門代表參會。巴西與世衛組織、泛美衛生組織（PAHO）合作，對《議定書》需求和執行情況進行評估，重點討論了該國針對未成年人、低收入者銷售非法煙草的問題。

保護未成年人

《公約》第16條要求締約方采取有效措施禁止向未成年人銷售煙草制品。未成年人是煙草控制法律政策核心關注的群體。近年來，加強電子煙、加熱卷煙等新型煙草制品監管、提高購煙年齡、加強電子煙口味管制等多項舉措都以保護未成年人作為出發點。2024年，愛爾蘭、馬爾代夫將購買煙草制品的法定年齡從18歲提高到21歲。

2024年，更多國家和地區立足保護未成年人加強對新型煙草制品的監管。新型煙草制品銷量持續增長，尤其是越來越多青少年使用的尼古丁袋成為監管重點。美國、瑞典作為其主要市場，在市場準入、年齡限制、健康警示等方面一直將尼古丁袋納入煙草制品監管。美國食品藥品監督管理局（FDA）多次向零售商發出對未成年人銷售尼古丁袋的警告信，并處以罰款，要求停止網上銷售、限制廣告促銷等。預計未來，對尼古丁袋營銷、風味、網售等方面的管制措施將更加嚴格。

環境保護議題

《公約》第18條“保護環境和人員健康”規定締約方在煙草種植和生產方面對保護環境和與有關人員健康給予應有的注意。近年來，隨著世衛組織和一些煙草控制非政府組織的持續推進，煙草控制與環保議題受到越來越多的關注。相關環保問題逐漸脫離第18條的“注意”義務，開始與《公約》框架下其他實質性議題交叉融合，脫虛向實。

三、重點主體煙草控制動向

2024年，世衛組織及《公約》秘書處繼續在全球控煙工作中扮演重要角色，一些非政府組織繼續通過資金支持、宣傳倡議等方式發起煙草控制行動。

01、世界衛生組織

組織國際會議和活動，引導各國加強煙草控制。組織召開COP10和MOP3，立足加強煙草控制安排會議議程，在閉會期間組織開展專家組研討等；將第37個世界無煙日的主題定為“保護青少年免受煙草危害”，并發布研究報告，重點關注電子煙在青少年群體中的流行情況。

加強國際協作，致力提升話語權。一方面，加強國際組織間協作，其中政府組織如聯合國系統內的環境規劃署、開發計劃署等，非政府組織如無煙青少年運動等；另一方面，依據《公約》第22條的規定，加強締約方之間的合作。2024年，《公約》秘書處與烏拉圭公共衛生部簽署諒解備忘錄，共建新的知識中心，專門開展《公約》第8條“防止接觸煙草煙霧”和第14條“促進戒煙”等方面的證據積累和技術研究。

立足加強煙草控制，提供學術研究和技術支持。2024年，世衛組織在煙草控制項下共發布13個出版物，包括《限制煙草、酒精、食品、飲料和母乳代用品的線上營銷：現有方法和政策方案》《斐濟煙草控制投資案例研究》《二十年行動：推進西太平洋區域煙草控制的戰略》《二十年行動：推進東南亞區域煙草控制的戰略》《煙草與哮喘病》等，立足加強煙草控制，提供信息數據、理論依據和具體實施建議。

倡導更為嚴格的控煙措施。持續倡導各締約方出臺超越《公約》的“前瞻性煙草控制措施”，這些措施雖對締約方無法律約束力，但有引導意義。

02、煙草控制非政府組織

相較于前些年的大力宣傳，近年來煙草控制非政府組織的活動開始轉入低調，一直活躍于發展中國家的一些控煙基金會均從主動宣傳造勢轉而通過受其資助的發展中國家的非政府組織等主體間接發聲。其資助項目主要包括推進控煙戰略、監測煙草流行、建設數據平臺、培訓新聞媒體、開展游說活動、推廣無煙立法等。

四、結語

2024年，煙草控制措施繼續深化，各利益相關方的沖突持續加深，全球煙草控制工作呈現出一些新特點。

新產品、新議題不斷演變，《公約》約束力和影響力降低?！豆s》生效以來，各個國家和地區紛紛構建了涵蓋減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害的監管體系，并按照這一體系制定了相應的重點措施。2008年世衛組織提出的MPOWER控煙政策包得到了多數締約方的響應，監測和防止接觸煙霧、稅收和價格措施、戒煙幫助、廣泛禁止廣告和促銷等措施進一步成為全球關注的重點?！豆s》一度提升了全球控煙履約工作的體系化、制度化水平和聚焦度。但近年來，新產品、新議題不斷出現、加速演變，在一定程度上降低了《公約》的影響力和實施效果。在新產品方面，《公約》框架監管不力、爭議頗多，各個國家和地區依據產品特點和不同國情制定各自的監管規則，遠未達成共識；在新議題方面，非政府組織積極推動人權等新議題成為熱點，形成脫離煙草談控煙、脫離《公約》談履約的局面。

煙草控制在全球治理議程中的位置進一步前移。煙草控制正在從衛生領域議題發展到涉及全球經濟、政治、文化等多領域交叉的綜合性議題，逐步涉及糧食安全、水源保護、塑料成分、特定人群的權利保護等議題，這一方面減損了《公約》原有框架的約束力，另一方面也促使煙草控制議題受到更多關注、涵蓋更多領域、衍生更多舉措，可能會對全球煙草的監管框架和產業發展帶來深遠影響。

控煙履約的分化、分歧進一步加大。一方面一些締約方和組織持續推進激進的控煙新議題、新舉措，另一方面更多締約方根據國情，因地制宜、因時制宜地采取理性控煙舉措，這導致控煙履約議題在全球范圍內的分化、分歧不斷加劇。分化加劇體現為監管的出發點和側重點差異加大。以煙草成分管制為例，有的從《公約》框架出發，按照《公約》第9、10條規定的檢測成分和釋放物、向政府報告成分和釋放物、向社會公眾披露成分和釋放物等；有的從保護未成年人和降低危害的角度出發，將重點放在口味管制和尼古丁成分管制；有的從環境保護的角度出發，對相關材料予以監管。分歧加大還體現為各締約方監管的立場、措施和力度差異加大。例如，在稅收層面呈現高者愈高、低者更低的趨勢；在防止接觸煙草煙霧方面呈現嚴者愈嚴、寬者愈寬的態勢；在新型煙草制品監管方面則呈現出絕對禁止、嚴于卷煙、寬于卷煙、鼓勵替煙等不同立場。全球控煙履約面臨挑戰。