摘要：煙草專賣執(zhí)法是維護(hù)國(guó)家煙草專賣制度、規(guī)范煙草市場(chǎng)秩序的核心手段，但其執(zhí)法過程受制度銜接、技術(shù)應(yīng)用、人員素養(yǎng)等多重因素影響，面臨程序合規(guī)、權(quán)力濫用、新型業(yè)態(tài)監(jiān)管及人員履職等系列風(fēng)險(xiǎn)。本文系統(tǒng)梳理當(dāng)前執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的四大核心類型，從制度、執(zhí)行、環(huán)境三個(gè)維度剖析風(fēng)險(xiǎn)成因，最終構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)化筑基、技術(shù)化賦能、監(jiān)督化護(hù)航、專業(yè)化強(qiáng)基”的四維防控體系，為煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)源頭治理與效能提升提供可操作的實(shí)踐方案。

關(guān)鍵詞：煙草專賣；執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；防控體系；依法行政；智慧執(zhí)法

一、煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的現(xiàn)狀審視

（一）制度框架初步成型，基礎(chǔ)保障逐步夯實(shí)

一是法律依據(jù)不斷完善?！吨腥A人民共和國(guó)煙草專賣法》及實(shí)施條例歷經(jīng)多次修訂，明確了執(zhí)法主體權(quán)限、執(zhí)法程序及法律責(zé)任，為執(zhí)法行為劃定基本邊界；2022年《電子煙管理辦法》出臺(tái)，填補(bǔ)了新型煙草制品監(jiān)管的法律空白，初步形成傳統(tǒng)煙草與新型煙草協(xié)同監(jiān)管的制度格局。二是行業(yè)規(guī)范持續(xù)細(xì)化。國(guó)家煙草專賣局先后印發(fā)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》《煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督管理辦法》等文件，建立“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制、執(zhí)法全過程記錄制度，部分省份還制定了地方性執(zhí)法操作細(xì)則，推動(dòng)執(zhí)法流程逐步標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）實(shí)踐短板客觀存在，風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯

一是新型風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力不足。隨著電子煙、加熱卷煙等新型煙草制品興起，跨區(qū)域走私、社交平臺(tái)“暗箱銷售”等違法形式層出不窮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)煙草專賣部門查處的新型涉煙案件中，因“證據(jù)鏈不完整”“法律適用爭(zhēng)議”導(dǎo)致案件撤案或敗訴的比例增高，暴露出新型業(yè)態(tài)監(jiān)管能力與風(fēng)險(xiǎn)防控需求的脫節(jié)。

二是人員保障存在短板?？h級(jí)煙草專賣局中，配備專職法制審核人員的單位占比偏低，少數(shù)執(zhí)法人員未接受過年度系統(tǒng)性法律培訓(xùn)；部分偏遠(yuǎn)地區(qū)執(zhí)法裝備老化，執(zhí)法記錄儀、移動(dòng)辦案終端等設(shè)備配備率未達(dá)到100%，制約風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)效。

二、煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的核心類型與具體表現(xiàn)

（一）執(zhí)法程序合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)：流程疏漏可能會(huì)引發(fā)法律追責(zé)

一是證據(jù)收集不規(guī)范。個(gè)別執(zhí)法人員在查處銷售假煙案件時(shí)，未完全嚴(yán)格執(zhí)行“現(xiàn)場(chǎng)筆錄簽字確認(rèn)”“抽樣送檢全程錄像”等規(guī)定，導(dǎo)致證據(jù)在行政復(fù)議或訴訟中被認(rèn)定為“無效”。

二是執(zhí)法時(shí)限超期。個(gè)別基層單位因案件積壓、人員不足，存在“行政處罰相關(guān)文書送達(dá)超期”等問題，違反《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》相關(guān)規(guī)定。

三是程序告知缺失。個(gè)別執(zhí)法人員未向當(dāng)事人完整告知“陳述申辯權(quán)”“聽證申請(qǐng)權(quán)”“復(fù)議訴訟途徑”，導(dǎo)致當(dāng)事人可能會(huì)以“知情權(quán)被侵害”為由提起復(fù)議或訴訟。

（二）自由裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)：權(quán)力失控可能會(huì)破壞執(zhí)法公信力

一是同案不同罰現(xiàn)象。當(dāng)前各地?zé)煵輰Ｙu部門雖制定了行政處罰裁量基準(zhǔn)，但省際間仍存在標(biāo)準(zhǔn)差異，易引發(fā)當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法公平性的質(zhì)疑。

二是人情執(zhí)法與利益關(guān)聯(lián)。部分基層執(zhí)法人員與零售戶存在“熟人關(guān)系”或利益往來，對(duì)同類違規(guī)行為“選擇性執(zhí)法”——對(duì)關(guān)系戶從輕處罰或免于處罰，對(duì)無關(guān)聯(lián)對(duì)象從嚴(yán)處理。

三是裁量說理不充分。部分行政處罰決定書中，未詳細(xì)說明“為何選擇該處罰幅度”“是否考慮當(dāng)事人改正情節(jié)”等理由，僅簡(jiǎn)單引用法律條文，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)處罰結(jié)果不服，進(jìn)而引發(fā)復(fù)議或訴訟。

（三）新型業(yè)態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)：業(yè)態(tài)迭代可能會(huì)加劇執(zhí)法挑戰(zhàn)

一是電子煙監(jiān)管存在盲區(qū)。電子煙線上銷售雖被明令禁止，但部分商家通過微信、抖音等社交平臺(tái)“私聊下單、線下交貨”，利用加密聊天記錄、虛擬定位等手段規(guī)避監(jiān)管，執(zhí)法人員面臨“取證難、定性難”問題。

二是跨境涉煙案件防控難。隨著跨境電商發(fā)展，走私卷煙、電子煙通過“個(gè)人物品直郵”“跨境代購(gòu)”等渠道流入國(guó)內(nèi)，此類案件涉及海關(guān)、郵政、市場(chǎng)監(jiān)管等多部門協(xié)作，煙草專賣部門在“信息共享、聯(lián)合執(zhí)法”中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致案件查辦效率低。

三是新型煙草制品法律適用爭(zhēng)議。加熱卷煙、口含煙等新型煙草制品，雖被納入煙草專賣監(jiān)管范疇，但部分產(chǎn)品因“形態(tài)特殊”（如無煙草成分但含尼古丁），在“是否屬于專賣品”的定性上存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致執(zhí)法人員在立案、處罰時(shí)面臨法律適用困惑。

（四）執(zhí)法人員履職風(fēng)險(xiǎn)：內(nèi)外壓力可能會(huì)引發(fā)履職危機(jī)

一是暴力抗法事件頻發(fā)。部分無證經(jīng)營(yíng)戶、假煙銷售團(tuán)伙為逃避查處，采取辱罵、推搡等方式對(duì)抗執(zhí)法，可能會(huì)威脅執(zhí)法人員人身安全。

二是職業(yè)倦怠導(dǎo)致程序疏漏?；鶎訄?zhí)法人員長(zhǎng)期面臨“案件量大、工作強(qiáng)度高、考核壓力大”的現(xiàn)狀，易產(chǎn)生職業(yè)倦怠。

三是履職問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)加劇。隨著依法行政要求提升，執(zhí)法人員因“程序違法”“裁量不當(dāng)”被追責(zé)的案例增多。

三、煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因多維剖析

（一）制度層面：規(guī)則滯后與細(xì)則缺失并存

一是法律條款銜接不順暢。傳統(tǒng)煙草專賣法律條款主要針對(duì)卷煙、雪茄煙等傳統(tǒng)產(chǎn)品，對(duì)電子煙、加熱卷煙等新型煙草制品的“監(jiān)管范圍界定”“違法情形認(rèn)定”“處罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定”等規(guī)定較為原則，可能導(dǎo)致執(zhí)法人員在處理新型案件時(shí)“無明確細(xì)則可依”。

二是裁量基準(zhǔn)覆蓋不全面。部分省份的行政處罰裁量基準(zhǔn)僅涵蓋“無證經(jīng)營(yíng)”“銷售假煙”等常見違法行為，對(duì)“擅自變更經(jīng)營(yíng)地址”“向未成年人售煙”“涉煙廣告宣傳”等小眾違規(guī)行為未明確裁量檔次，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員只能“憑經(jīng)驗(yàn)判斷”，增加裁量濫用風(fēng)險(xiǎn)。

三是協(xié)作機(jī)制缺乏剛性約束。雖然煙草專賣部門與公安、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)等部門建立了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，但缺乏統(tǒng)一的“信息共享平臺(tái)”和“案件移送標(biāo)準(zhǔn)”，部門間存在“信息壁壘”“推諉扯皮”現(xiàn)象。

（二）執(zhí)行層面：能力不足與保障薄弱制約實(shí)效

一是執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化水平待提升?；鶎訄?zhí)法人員中，具有法律專業(yè)背景的占比偏低，部分人員對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等法律條文理解不深，在“證據(jù)固定”“程序履行”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)易出現(xiàn)疏漏；同時(shí)，年度培訓(xùn)多以“理論授課”為主，缺乏“模擬執(zhí)法”“案例研討”等實(shí)操訓(xùn)練，導(dǎo)致培訓(xùn)效果與執(zhí)法需求脫節(jié)。

二是執(zhí)法裝備與技術(shù)支撐不足。部分縣級(jí)煙草專賣局執(zhí)法記錄儀、移動(dòng)辦案終端等設(shè)備配備不足或老化，無法實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法全過程記錄”“證據(jù)實(shí)時(shí)上傳”；“智慧專賣”系統(tǒng)在部分地區(qū)尚未普及，對(duì)涉煙違法線索的“大數(shù)據(jù)分析”“精準(zhǔn)預(yù)警”能力弱，難以應(yīng)對(duì)新型涉煙違法的智能化趨勢(shì)。

三是法制審核把關(guān)力度不夠。有的縣級(jí)煙草專賣局未配備專職法制審核人員，導(dǎo)致法制審核不夠嚴(yán)格；部分法制審核人員僅關(guān)注“法律條文引用是否正確”，忽視“程序合規(guī)性”“裁量合理性”審查，未能有效攔截執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（三）環(huán)境層面：外部挑戰(zhàn)與內(nèi)部壓力雙重疊加

一是涉煙違法手段智能化升級(jí)。涉煙違法分子利用“區(qū)塊鏈支付”“虛擬貨幣交易”隱藏資金流向，通過“加密社交軟件”組織貨源，采用“分批次、小批量”的“螞蟻搬家”式走私，傳統(tǒng)執(zhí)法手段難以追蹤違法鏈條。

二是社會(huì)監(jiān)督與輿論壓力增大。隨著自媒體發(fā)展，煙草專賣執(zhí)法行為被置于“放大鏡”下，部分執(zhí)法人員因“程序小疏漏”被曝光，引發(fā)輿論炒作，不僅影響個(gè)人職業(yè)發(fā)展，還損害煙草行業(yè)整體形象。

四、加強(qiáng)煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的系統(tǒng)性對(duì)策

（一）構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法體系，筑牢程序合規(guī)防線

一是制定《煙草專賣執(zhí)法操作規(guī)范白皮書》。以“全流程覆蓋、全環(huán)節(jié)明確”為原則，細(xì)化“案件立案－證據(jù)收集－查封扣押－處罰決定－執(zhí)行歸檔”各環(huán)節(jié)的操作標(biāo)準(zhǔn)，明確“見證人邀請(qǐng)”“時(shí)限節(jié)點(diǎn)”“文書制作”等關(guān)鍵要求，配套編制《執(zhí)法程序負(fù)面清單》，列明“禁止性操作”，為執(zhí)法人員提供“教科書式”指引。

二是推行執(zhí)法流程可視化管理。依托“智慧專賣”平臺(tái)，建立執(zhí)法案件“線上閉環(huán)”管理機(jī)制，對(duì)“立案審批、證據(jù)上傳、處罰告知、決定送達(dá)”等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)置“時(shí)限預(yù)警”和“程序校驗(yàn)”，如查封扣押超期前自動(dòng)提醒、證據(jù)材料不完整時(shí)無法進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，從技術(shù)層面杜絕程序疏漏。

三是開展程序合規(guī)專項(xiàng)培訓(xùn)。將“執(zhí)法程序”納入年度培訓(xùn)核心內(nèi)容，采用“案例教學(xué)+模擬執(zhí)法”模式，選取“程序違法導(dǎo)致敗訴”的典型案例進(jìn)行深度剖析，組織執(zhí)法人員開展“現(xiàn)場(chǎng)取證”“聽證組織”等實(shí)操演練，培訓(xùn)后通過“線上考核+實(shí)操評(píng)估”雙重檢驗(yàn)，考核不合格者暫停執(zhí)法資格，確保培訓(xùn)實(shí)效。

（二）規(guī)范自由裁量權(quán)行使，維護(hù)執(zhí)法公平公正

一是統(tǒng)一全省裁量基準(zhǔn)。結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，制定“全覆蓋、精細(xì)化”的行政處罰裁量基準(zhǔn)，將所有涉煙違法違規(guī)行為按“情節(jié)輕微、一般、嚴(yán)重”劃分檔次，明確每檔對(duì)應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)（如罰款金額、停業(yè)期限），并通過官網(wǎng)向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)“同案同標(biāo)準(zhǔn)、同情節(jié)同處罰”。

二是建立裁量說理制度。要求行政處罰決定書中必須包含“裁量說理”部分，詳細(xì)說明“當(dāng)事人違法情節(jié)認(rèn)定依據(jù)”“選擇該處罰幅度的理由”“是否考慮從輕/從重情節(jié)”等內(nèi)容，說理不充分的案件需退回補(bǔ)充；同時(shí)，在執(zhí)法過程中向當(dāng)事人“當(dāng)面釋明”裁量理由，增進(jìn)當(dāng)事人對(duì)處罰結(jié)果的理解與認(rèn)可。

三是強(qiáng)化裁量權(quán)監(jiān)督。將“自由裁量權(quán)行使”納入執(zhí)法監(jiān)督重點(diǎn)，通過“案件評(píng)查”“大數(shù)據(jù)分析”等方式，對(duì)同一類型案件的處罰結(jié)果進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)“處罰明顯畸輕畸重”的，及時(shí)啟動(dòng)復(fù)查程序；對(duì)因“人情執(zhí)法”“利益輸送”濫用裁量權(quán)的，依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)肅追責(zé)，形成“不敢濫用、不能濫用”的約束機(jī)制。

（三）創(chuàng)新新業(yè)態(tài)監(jiān)管手段，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力

一是構(gòu)建新型煙草智慧監(jiān)管平臺(tái)。整合“電商平臺(tái)數(shù)據(jù)”“社交平臺(tái)線索”“物流快遞信息”，建立全國(guó)統(tǒng)一的“新型涉煙違法監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”，通過大數(shù)據(jù)分析識(shí)別“高頻小額下單”“跨區(qū)域集中發(fā)貨”等異常行為，自動(dòng)生成違法線索并推送至屬地執(zhí)法部門；與微信、抖音等平臺(tái)建立“線索共享機(jī)制”，對(duì)“電子煙私下銷售”關(guān)鍵詞進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)“線上發(fā)現(xiàn)、線下查處”。

二是完善跨部門協(xié)作機(jī)制。聯(lián)合公安、海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管、郵政等部門出臺(tái)《涉煙違法案件聯(lián)合查處辦法》，明確各部門職責(zé)分工（如海關(guān)負(fù)責(zé)跨境貨物查驗(yàn)、郵政負(fù)責(zé)涉煙包裹攔截），建立“信息共享平臺(tái)”和“聯(lián)合辦案專班”，對(duì)跨境涉煙、線上銷售等復(fù)雜案件實(shí)行“聯(lián)合立案、聯(lián)合取證、聯(lián)合處罰”，縮短辦案周期，提高查處效率。

三是加強(qiáng)新型煙草法律適用研究。成立“新型煙草監(jiān)管法治研究小組”，定期梳理新型涉煙案件中的法律爭(zhēng)議問題，聯(lián)合專業(yè)機(jī)構(gòu)開展研討，形成《新型煙草制品法律適用指引》，明確“加熱卷煙定性”“社交平臺(tái)售煙認(rèn)定”等爭(zhēng)議問題的處理標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法人員提供明確法律依據(jù)。

（四）強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)與保障，提升履職抗風(fēng)險(xiǎn)能力

一是推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。實(shí)施“專賣執(zhí)法官”資格認(rèn)證制度，要求執(zhí)法人員必須通過“法律知識(shí)考試+執(zhí)法實(shí)操考核”方可取得資格，未取得資格者不得獨(dú)立執(zhí)法；定期組織“執(zhí)法骨干培訓(xùn)班”，培養(yǎng)一批懂法律、懂技術(shù)、懂監(jiān)管的復(fù)合型人才，充實(shí)基層執(zhí)法與法制審核崗位。

二是完善執(zhí)法安全保障。為基層執(zhí)法人員配齊“防刺背心”“執(zhí)法記錄儀”“應(yīng)急通訊設(shè)備”等安全裝備，在暴力抗法高發(fā)區(qū)域推行“雙人執(zhí)法+公安隨行”模式；建立“執(zhí)法人員人身意外傷害保險(xiǎn)”和“因公負(fù)傷救助機(jī)制”，對(duì)遭遇暴力抗法的人員及時(shí)給予醫(yī)療救治和心理疏導(dǎo)，消除其后顧之憂。

三是加強(qiáng)執(zhí)法人員心理疏導(dǎo)。定期開展執(zhí)法人員心理健康普查，建立“心理檔案”，對(duì)存在職業(yè)倦怠、焦慮情緒的人員，由專業(yè)心理咨詢師進(jìn)行一對(duì)一疏導(dǎo)；推行“彈性排班”“輪崗交流”制度，減輕基層執(zhí)法人員工作壓力，避免因倦怠導(dǎo)致履職疏漏；同時(shí)，建立“執(zhí)法人員容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”，對(duì)因“探索創(chuàng)新、客觀條件限制”導(dǎo)致的輕微執(zhí)法過錯(cuò)，符合容錯(cuò)情形的予以免責(zé)，保護(hù)執(zhí)法人員干事積極性。