摘要：文章從現有電子煙監管體系出發，從不同角度分析和探索電子煙市場監管面臨的難點，從源頭管控、許可證后續監管、立法、宣傳、技術創新、加強統籌協調六個方面探索電子煙市場監管體系建設，致力于為電子煙監管提供有益的建議和幫助。對電子煙監管實務中存在的難點進行了系統的闡述，并針對監管難點進行了深入的研究和探討，結合實際工作提出了相應的對策措施。

關鍵詞：電子煙；電子煙產業；監管；監管體系

一、電子煙監管難點

目前，對電子煙的監管已形成較為完善的“1+2+N”監管體系。該體系以《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》為根本，以《電子煙管理辦法》和《電子煙》國家標準為基礎，以多個政策性文件為支撐。上述政策的出臺實施，標志著電子煙的生產、銷售、運輸、進出口等各個環節實現了有法可依，電子煙亂象叢生的局面得以扭轉。但與此同時，電子煙行業也面臨著當下的陣痛。

在過去電子煙的消費群體中，絕大多數都是果味電子煙的消費群體。而現在果味電子煙全面禁售，再加上電子煙消費稅正式實施，門店產品價格上漲，這對于電子煙的消費群體和電子煙行業從業者來說，都是非常嚴峻的挑戰，很多電子煙經營門店因此關門歇業。但從這些陣痛中也能看出電子煙未來監管的重點和方向。

繼續經營的市場主體面臨著同樣的市場困境，要么在市場上重新培育煙味電子煙的消費群體，要么繼續銷售無證生產的果味電子煙等低價電子煙產品。顯然，比起前者，后者對很多人來說是一條更快捷的“捷徑”。因此，目前電子煙市場亂象叢生，果味電子煙暗中銷售，奶茶杯、可樂罐等新型電子煙層出不窮，它們沒有固定的煙支形狀、盒包條包外觀，沒有統一的噴碼標識，無論生產者還是銷售者都多存在夸大宣傳的現象，而且往往通過互聯網、物流快遞等渠道進行銷售，行為隱蔽，監管難度較大。這也就要求我們的專賣執法人員，對于電子煙零售終端相關案件的查處，絕不能只進店檢查就了事。在線索來源上，意味著要加大舉報投訴的獎勵力度，通過對電子煙產品的全民監督，獲取更全面的線索。在排查方式上，要更加注重網上線索的收集。在聯合檢查方面，加大與市場監督管理、公安等部門的配合力度，適當開展市場大檢查專項行動，對電子煙行業開展聯合治理。

此外，電子煙的生產和銷售已經實行許可證管理，但目前取得電子煙生產許可證的企業在全國電子煙生產企業中所占比例并不高，因此市場上有很多非持證企業仍在非法生產。這些企業非法生產的電子煙產品，憑借低價優勢，在全國各地仍然暗藏交易，劣幣驅逐良幣的情況在市場上時有發生。如何維護持證企業的合法利益，如何從生產源頭上保證電子煙的合法性，也是經歷陣痛后電子煙行業能夠持續發展的先決條件。這也要求專賣部門重拳出擊，加大對生產環節的監督檢查力度，從源頭上打擊電子煙違法違規生產行為，集中力量開展電子煙企業生產環節大掃除。

二、電子煙監管體系構建及完善

（一）加強源頭管控

目前，國家對煙草制品生產所需煙葉的種植、收購、調撥實行全程計劃管理，有力地保障了煙草產業的健康穩定發展。市場中流通的果味電子煙產品成分中含有對身體有害的不明化學物質已被普遍認同。電子煙監管體系需拓展至原料供應鏈前端，針對尼古丁類物質生產實體建立覆蓋生產制造、倉儲管理、物流運輸、市場流通等全鏈路環節的全流程監管機制。通過構建物質流向追溯體系，完整記錄原料提取、制劑配制、成品流通等關鍵節點數據，形成覆蓋產品全生命周期的動態監測網絡，從而實現對敏感物質的靶向管控，為精準實施監管措施提供數據支撐。

強化電子煙行業源頭管控，強化管理監管工作，提升法治化規范化監管水平，是行業長期發展的大事。我們要以“一盤棋”思想履行專賣監管職責，對電子煙各類違法犯罪行為進行全方位打擊，提升卷煙市場凈化率，讓電子煙監管工作全面納入法治化、規范化軌道。

一是在優化營商環境的大背景下，仍然要加強煙草市場全方位的監管，堅持端窩點、破網絡、抓主犯，深化多部門協作、區域協作，加強信息情報中心建設和運用，強化對非法煙葉經營、煙堿原料、中轉運輸、分銷終端的全鏈條打擊，打擊各類涉電子煙違法犯罪活動。同時突出問題導向，抓住重點問題，聚焦短板弱項，落實落細措施，做好風險防范工作，及時溝通情況，填補電子煙行業發展新形勢下可能出現的監管漏洞。

二是堅持生產經營秩序嚴格規范。要充分發揮規范管理的保駕護航作用，持續提高專賣內管的系統性、科學性、精準性，加強生產調撥、煙草采購、電子煙出口、霧化物、霧化裝置技術研發試制等重點環節監管，將電子煙管理規范落實到生產經營全過程各環節，對破壞電子煙生產經營秩序、污染生態環境、未按相關規定及時整改的企業依法查處，切實把高質量發展建立在嚴格規范的基礎之上，促進企業規范發展。

三是堅持常態化監管電子煙。認真貫徹落實《電子煙管理辦法》和《電子煙》強制性國家標準及配套監管政策，規范電子煙行業源頭管理和市場流通環節，嚴厲打擊各類涉電子煙違法犯罪行為，全面提升法治化、規范化監管水平。

（二）重視煙草專賣許可證后續監管

思想是行動的先導，只有樹立了重視許可證后續監管的觀念，才能從根本上提升后續監管工作。煙草專賣制度的核心執法主體是具備執法資格的執法人員，其專業素養直接關系監管制度效能轉化。這就要求構建系統化專業能力建設機制，打破對“重許可輕監管”的路徑依賴，加快向全周期監管理念轉型。

具體而言，需實現三大認知重構：在準入制度層面確立審慎準入與動態監管并重的治理邏輯；在權責配置維度強化“誰審批誰監管”的責任傳導機制；在治理模式上突破靜態審批思維，建立覆蓋市場主體全生命周期的動態考評體系。通過認知迭代與制度創新的雙向互動，方能破除制約監管效能的觀念障礙，實現執法能力現代化與制度供給精準化的協同推進。要保證煙草專賣許可后續監管的有效性，必須建立規范高效的監督管理機制，逐步形成流程清晰、權責明確的制度體系，確保各項措施落到實處，對整個市場和行政管理等各個環節產生積極影響。

其次，督促零售商按照法律法規進行銷售。要對銷售電子煙的實體店進行全面檢查，重點檢查電子煙產品是否符合國家標準、有無違規操作等情況。做好電子煙實體店日常管理工作，按照“一檔”的方式進行建檔，對實體店銷售電子煙的種類、品牌、進貨渠道、銷售動態等信息進行登記，做好電子煙的流通記錄，并參照傳統煙草產品管理模式，對電子煙銷售環節進行嚴格把關。此外，加強對網絡平臺的監控。要對網絡平臺上私自銷售電子煙的商家和交易行為進行監測取締，對網絡上違規宣傳銷售電子煙的行為及時處理，凈化網絡環境，堅決打擊不良商家通過微信、抖音等平臺，利用公眾號或短視頻等私自銷售電子煙的行為，對通過網絡向未成年人銷售電子煙的商家或個人從快從重處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。

（三）精細立法，厘清政策

電子煙作為一種新生事物，其自身特點，無論是產品結構、霧化原理還是使用方法，都與傳統煙草有著完全的區別。新聞媒體對電子煙行業前景的報道有喜有憂，一方面電子煙企業由“粗放式發展”向“合規式發展”轉變，有利于提升行業發展質量，增強企業的合規經營能力；另一方面，電子煙監管短時間內大幅加碼，實際操作過程中產生了信息不理解、宣傳不到位、煙草系統內部銜接溝通不暢、煙草主管部門與其他行政管理部門銜接不暢、電子煙產業鏈上下游銜接不暢等問題。當前電子煙領域的一系列立法，其直接目的大多是為了“管得住”、“撥亂反正”，但過快的立法往往容易矯枉過正，影響電子煙行業的健康發展，甚至引發行政訴訟、行政復議等方面的風險。下一步，在現有電子煙立法的基礎上，要更加注重精細化管理，把電子煙、加熱卷煙管理的側重點區分開來，避免管得過長、管得過死。

（四）加強宣傳

經過多年的宣傳，我國公眾對“吸煙有害健康”的認知程度已經非常高，但受限于電子煙形式新穎和防控宣傳的普及程度，公眾對電子煙的知曉度和認可度仍有提升空間，社會各界對電子煙是否屬于“戒煙產品”也存在較大分歧。在今后的電子煙控煙工作中，要避免傳統意義上的口號式說教，要圍繞群眾的實際生活，把控煙工作做好，引導消費者理性選購。要加大電子煙產品的正確宣傳力度，幫助消費者客觀認識電子煙作為新型煙草產品的作用，加強電子煙相關法律法規以及電子煙原理、成分等方面的宣傳，引導消費者在傳統香煙和電子煙之間理性選擇，減少消費者對電子煙產品的認知偏差，尤其是年輕消費者。

青少年群體是電子煙的潛在消費主體，研究發現，青少年因吸食電子煙而對尼古丁產生依賴，僅僅是因為所謂的“很酷”、“很好玩”，或者簡單地出于從眾心理。青少年吸食電子煙會使睡眠質量明顯下降，心智尚未發育成熟的青少年在使用電子煙后，可能會追求更刺激的傳統香煙，或者嘗試酒精飲料甚至毒品，這些都會對他們的健康成長和社會發展產生重大危害。

2018年以來，我國圍繞未成年人保護出臺了一系列電子煙監管政策，從《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》到《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，再到2021年新修訂的《未成年人保護法》明確禁止向未成年人售煙（含電子煙），相關法律法規不斷完善，電子煙特殊群體保護逐步有法可依。2022年，國家局等四部門聯合印發《清理整治向未成年人銷售電子煙涉電子煙違法犯罪專項工作方案》，直指電子煙銷售的隱秘角落，要求各地公安、煙草專賣、市場監管、教育等部門建立健全聯合執法等工作機制，抓好宣傳、整治、查處等各項措施的落實，形成打擊整治工作合力。讓青少年遠離電子煙，保護未成年人身心健康，是電子煙行業發展需要政府始終如一的職責。今后，要聯合學校、媒體加強禁煙科普宣傳進社區，形成全社會保護未成年人免受電子煙侵害的強大合力，可以通過增加課堂教學內容、開展控煙知識競賽、辯論會、專題文娛活動等方式，提高青少年對電子煙危害的認識，引導青少年正確對待新型煙草，走出跟風攀比的誤區，主動放棄電子煙的吸食。其次，要對外部環境進行凈化。相關部門要加強校園周邊電子煙銷售管理和檢查，規范電子煙銷售場所，對電子煙銷售網點進行排查清理，凈化校園周邊環境。最后，要對網絡環境進行清理。對互聯網推廣銷售電子煙有害信息進行清理，對向未成年人銷售電子煙的違法行為進行查處，賦予任何人對違法行為進行投訴舉報的權利。

電子煙監管面臨傳統煙草市場發展中的新問題，要鞏固和擴大目前電子煙在內的類煙產品專項治理成果，繼續加大對網絡直播平臺和互聯網違法售煙亂象的治理力度，不斷提高能力水平，破解涉煙監管新難題。

（五）促進技術創新

早在2019年，中央巡視組巡視煙草行業時就提到，中國煙草對國際煙草發展的預判不足，與長期以來行業行政壟斷、封閉管理有很大關系。新型煙草制品形式多樣，更新換代迅速，目前電子煙管理法律體系解決了短期從無到有的問題，建立了基本秩序，但檢測機構對市場上新出現的電子煙檢測水平仍有提升空間。對于預投放市場或電子煙監管實務中查扣的電子煙類產品，由于檢測時間較長，或者不同的檢測結果存在差異，容易產生糾紛。所以，我們要重視技術開發，引導科研力量良性發展，為企業創造一個檢測電子煙產品的良好科研環境。在合法合規的前提下，構筑起電子煙產品質量控制的屏障，為維護電子煙行業健康有序發展而努力。不設“路障”，不設“路牌”，不苛求當前電子煙行業監管的盡善盡美，而是放眼望去，隨著政策的逐步釋放，在優化營商環境的大背景下，政府傾力幫扶，科學施政，電子煙企業守住底線，不碰高壓線，長遠發展才是王道。

（六）加強統籌協調

相較于傳統煙草制品，電子煙監管體系呈現多維度交叉特征。從管理主體看，該領域既涉及產品成分標準、質量檢測規范、包裝標識合規等標準化規制問題，又包含跨境流通渠道、市場銷售網絡、未成年人保護等法律合規性挑戰。這種復合型監管需求決定了單一行政主體難以獨立承擔治理職責，需構建跨部門協同治理機制。具體而言，市場監管機構應聚焦準入資質審核與廣告內容規范，衛生健康部門需強化公共場所禁煙執法力度，煙草專賣部門則應重點防范向未成年群體銷售行為。通過厘清各職能部門權責邊界，建立常態化信息共享平臺，形成“準入管控-市場監督-終端執法”的三維監管鏈條，方能實現治理效能的最大化。

三、結語

當前我國電子煙法律監管體系已取得顯著治理成效。這一階段性成果的取得具有歷史必然性，但需清醒認識到，現代市場監管體系的構建具有長期性和復雜性特征。電子煙市場監管機制的完善需要堅持系統思維，統籌整合各領域治理資源，通過多維度制度創新持續提升治理效能。唯有構建起全鏈條閉環管理體系，才能為規范行業秩序、維護市場公平提供制度支撐，才能為保障國家經濟利益構筑戰略防線。

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