煙草在線專稿　　無證經(jīng)營(yíng)卷煙，不僅違反了煙草專賣法律法規(guī)，而且為假冒偽劣卷煙流入市場(chǎng)提供了便利條件，嚴(yán)重?cái)_亂了卷煙市場(chǎng)的正常秩序，危害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，本文從無證經(jīng)營(yíng)卷煙當(dāng)前的現(xiàn)狀，無證經(jīng)營(yíng)成因分析等方面入手，著重探討如何科學(xué)妥善解決無證經(jīng)營(yíng)問題。

　　一、無證經(jīng)營(yíng)卷煙當(dāng)前現(xiàn)狀

　　無證經(jīng)營(yíng)由于受自然資料、地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)水平等多種條件所制，決定了無證經(jīng)營(yíng)卷煙產(chǎn)生的背景、意義、目的、方式方法和手段不同，總體上無證戶由于受利益驅(qū)動(dòng)，呈現(xiàn)出了危害大、查處難和管理難三大特點(diǎn)，本文以甘肅莊浪縣為例，就無證經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的條件、背景、目的、意義以及治理措施加以分析和研究。

　　1.無證經(jīng)營(yíng)總體現(xiàn)狀。以甘肅莊浪縣煙草專賣局為例，2010年登記造冊(cè)無證戶90戶，2011年登記造冊(cè)無證戶85戶，2012年莊浪縣局管理無證戶186戶，其中當(dāng)年登記造冊(cè)的無證戶95戶，登記造冊(cè)的無證戶主要分布在縣城城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的集貿(mào)市場(chǎng)、公路沿線和廣大村社。

　　2.人員構(gòu)成及經(jīng)營(yíng)方式。從近三年來登記造冊(cè)的無證戶分析，縣城無證經(jīng)營(yíng)的主體是企事業(yè)單位的職工家屬，少部分下崗職工，農(nóng)村進(jìn)城供給城里上學(xué)學(xué)生的家長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模一般很小，方式是常年經(jīng)營(yíng)；城鄉(xiāng)結(jié)合部的無證經(jīng)營(yíng)主體主要是受合理化布局限制或經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)資金、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所達(dá)不到辦證要求的當(dāng)?shù)貍€(gè)體戶，經(jīng)營(yíng)方式是閑時(shí)經(jīng)營(yíng)，忙時(shí)務(wù)農(nóng)或做其它；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的無證主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近的農(nóng)民，主要經(jīng)營(yíng)方式是一部分常年經(jīng)營(yíng)，一部分閑時(shí)經(jīng)營(yíng)，忙時(shí)務(wù)農(nóng)或做其它生意；公路沿線的無證戶主要是公路沿線附近村組的村民，經(jīng)營(yíng)方式主要是閑時(shí)經(jīng)營(yíng)，忙時(shí)務(wù)農(nóng)；農(nóng)村村社的無證戶主要是所在村社中的村民，忙時(shí)務(wù)農(nóng)，閑時(shí)經(jīng)營(yíng)。

　　3.無證經(jīng)營(yíng)高發(fā)區(qū)域。從近年查處的無證經(jīng)營(yíng)案件分析，無證經(jīng)營(yíng)的高發(fā)區(qū)主要是縣城城區(qū)，南湖鎮(zhèn)街道、朱店鎮(zhèn)街道、臥龍鄉(xiāng)街道、水洛鎮(zhèn)-萬泉鎮(zhèn)公路沿線、水洛鎮(zhèn)-韓店鎮(zhèn)公路沿線、水洛鎮(zhèn)-南湖鎮(zhèn)公路沿線以及部分偏遠(yuǎn)村社。

　　二、無證經(jīng)營(yíng)成因分析　

　　1.城區(qū)。一是由于城區(qū)擴(kuò)建，門店增多，出現(xiàn)了許多經(jīng)營(yíng)百貨、副食的個(gè)體戶，由于受合理化布局的限制，不能取得煙草專賣零售許可證，成為無證戶。二是城區(qū)房租漲價(jià)，有一部分原來租房經(jīng)營(yíng)的個(gè)體戶為了選擇更經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，受合理化布局限制，成為無證戶。三是由于經(jīng)營(yíng)場(chǎng)面積小，前店后宅、經(jīng)營(yíng)資金達(dá)不到條件，無法取得煙草專賣零售許可證的，成為無證戶。四是在縣城經(jīng)營(yíng)蔬菜、小百貨的經(jīng)營(yíng)門店，暗中售卷煙，成為無證戶。五是中小學(xué)校周圍的個(gè)體戶。

　　2.城鄉(xiāng)結(jié)合部。水洛鎮(zhèn)何馬村、徐碾村、李碾村由于原持證戶較多，受合理化布局限制及經(jīng)營(yíng)資金、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所達(dá)不到要求，無法取得煙草專賣零售許可證的當(dāng)?shù)貍€(gè)體戶，村小學(xué)周圍的個(gè)體戶。

　　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。一是由于小城鎮(zhèn)建設(shè)的加快，由于受合理化布局所限，出現(xiàn)了許多無證戶。二是經(jīng)營(yíng)蔬菜或其它小百貨的門店暗中出售卷煙。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中、小學(xué)周圍的個(gè)體戶。

　　4.公路沿線。一是由于省道的全面拓寬，水洛鎮(zhèn)-韓店鎮(zhèn)公路沿線、水洛鎮(zhèn)至萬泉鎮(zhèn)公路沿線，水洛鎮(zhèn)-南湖鎮(zhèn)-趙墩鄉(xiāng)公路沿線，新修建經(jīng)營(yíng)門店，這些經(jīng)營(yíng)門店比以前的經(jīng)營(yíng)門店面積大，店面形象好，但有些受合理化布局所限，不能取得煙草專賣零售許可證，成為無證戶。二是公路沿線學(xué)校周圍的個(gè)體戶。

　　5、農(nóng)村村社。一是農(nóng)村村社中的無證戶主要是受合理化布局限制無證取得煙草專賣零售許可證的個(gè)體戶、以及經(jīng)營(yíng)資金、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所達(dá)不到辦證要求的個(gè)體戶。二是設(shè)有小學(xué)的村組學(xué)校周圍的個(gè)體戶。

　　三、無證經(jīng)營(yíng)治理措施

　　由于無證戶的危害大、查處難、管理難的三大特征，決定了對(duì)無證要采用科學(xué)妥善的管理方法，從當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來分析，科學(xué)管理無證戶的總體原則是政策引導(dǎo)、科學(xué)定性、分類管理、疏堵并舉。

　　（一）建立無證戶檔案。

　　對(duì)無證戶建立檔案，是對(duì)無證戶科學(xué)管理的基礎(chǔ)性資料，無證戶的檔案主要內(nèi)容包括三部分：一是店名、店主姓名、經(jīng)營(yíng)地址、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、聯(lián)系電話、倉(cāng)儲(chǔ)地點(diǎn)、運(yùn)輸工具、營(yíng)業(yè)面積等基礎(chǔ)性資料；二是無證戶的家庭情況、經(jīng)濟(jì)情況、特種類型、其他參與人員等細(xì)節(jié)性資料；三是有無營(yíng)業(yè)執(zhí)照、營(yíng)業(yè)執(zhí)照號(hào)、確定無證戶的原因、卷煙主要來源及主要類型、監(jiān)控措施、違法卷煙的品種、數(shù)量、處理結(jié)果等關(guān)鍵性資料。無證戶建檔后，根據(jù)所在片區(qū)進(jìn)行整理統(tǒng)一編號(hào)，基層管理所制定監(jiān)管措施，縣局專賣科督察檢查，縣級(jí)局進(jìn)行驗(yàn)收，市級(jí)局開展評(píng)價(jià)，將工作任務(wù)分解和具體措施，通過圖表的形式，反映基層管理所、縣級(jí)局和市級(jí)局上下協(xié)調(diào)，橫向到邊，縱向到底，形成內(nèi)部有資料，外部重監(jiān)管的格局。通過建立無證戶管理檔案，為科學(xué)化管理無證戶奠定了詳實(shí)的信息基礎(chǔ)，也對(duì)不同類型的無證戶采取分類治理留下了痕跡化資料。　

　　（二）分類治理措施。

　　通過對(duì)建檔無證戶的統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)登記造冊(cè)的無證戶進(jìn)行分類，可將無證戶分為：符合辦證戶、弱勢(shì)無證戶、一般無證戶、重點(diǎn)無證戶等，針對(duì)不同類型的無證戶采取“教育在前、查處在后、疏導(dǎo)規(guī)范為主、取締懲處為輔”的標(biāo)本兼治、分類治理方法，充分體現(xiàn)柔性執(zhí)法，縮小與無證戶之間的距離，由原來的重點(diǎn)打擊轉(zhuǎn)化為管理與服務(wù)并重，用管理來約束無證戶，用服務(wù)來感化無證戶，讓他們進(jìn)一步了解煙草專賣法律法規(guī)。

　　一是對(duì)符合辦證條件的無證經(jīng)營(yíng)戶，要按規(guī)定及時(shí)辦理許可證件，納入專賣管理。

　　二是對(duì)弱勢(shì)無證戶，主要指不符合辦證條件的下崗失業(yè)、殘疾或生活確有困難的小商販、農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)的便民店、城區(qū)季節(jié)性的攤點(diǎn)，要積極做好宣傳引導(dǎo)，注重方式方法，定期向他們宣傳法律法規(guī)，講解辦理煙草專賣零售許可證的程序、條件和要求，引導(dǎo)他們合法經(jīng)營(yíng)。

　　三是對(duì)一般無證戶，定期給他們散發(fā)宣傳單，提高他們對(duì)煙草專賣法律法規(guī)的知曉率和認(rèn)知度，擴(kuò)大煙草專賣管理在社會(huì)上的影響，最大限度地取得社會(huì)公眾的理解和支持，減少整治無證經(jīng)營(yíng)行為的阻力和壓力。

　　四是對(duì)重點(diǎn)無證戶，要加強(qiáng)和工商部門的協(xié)作，定期或不定期地對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行專項(xiàng)整治。在日常監(jiān)管應(yīng)采取“四個(gè)一”管理措施，做好日常監(jiān)管工作。即按“一查一登記、一周一宣傳、一月一復(fù)查、一季一通報(bào)”對(duì)無證戶進(jìn)行專賣管理。一查一登記是指，專賣人員在市場(chǎng)檢查中，將查實(shí)的無證戶進(jìn)行登記造冊(cè)，建立檔案；一周一宣傳是指，每周對(duì)登記在冊(cè)的無證戶進(jìn)行法律法規(guī)的宣傳，對(duì)給予無證戶供貨的持證戶采取警告、核減合理供貨量、暫停供貨等方式處理；一月一復(fù)查是指，每月對(duì)登記在冊(cè)的無證戶進(jìn)行復(fù)查驗(yàn)收，尤其是對(duì)多次教育宣傳后拒不改正的，聯(lián)合公安、工商人員進(jìn)行集中清理整治；一季一通報(bào)是指，每季度對(duì)登記造冊(cè)的無證戶和取締無證戶的法律法規(guī)宣傳、有無再次違法以及后續(xù)監(jiān)管情況進(jìn)行通報(bào)。

　　（三）形成監(jiān)管合力。

　　無證經(jīng)營(yíng)行為隱蔽性強(qiáng)，治理難度大，需要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，尤其是持證戶的參與監(jiān)督。

　　一是控制無證戶的貨源。從當(dāng)前查獲的卷煙統(tǒng)計(jì)分析，無證經(jīng)營(yíng)戶的卷煙貨源基本上均來自于持證戶，而能向無證經(jīng)營(yíng)戶銷售卷煙的持證戶一般又是持證違法戶。因此，整治無證經(jīng)營(yíng)，要特別注意零售客戶的守法經(jīng)營(yíng)情況和真實(shí)需求量，真正做到合理定量、均衡供貨，增強(qiáng)對(duì)貨源的控制力。

　　二是暢通舉報(bào)渠道。通過設(shè)立舉報(bào)電話、打造網(wǎng)上舉報(bào)平臺(tái)等多種方式，受理群眾舉報(bào)；在賓館、酒店、商場(chǎng)、娛樂市場(chǎng)和農(nóng)村集市等無證經(jīng)營(yíng)多發(fā)地帶發(fā)展信息員，隨時(shí)掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。充分調(diào)動(dòng)持證戶的積極性，發(fā)動(dòng)持證戶對(duì)無證經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督。

　　三是形成與工商管理部門治理的長(zhǎng)效機(jī)制。針對(duì)無證無照經(jīng)營(yíng)卷煙的反復(fù)性，煙草專賣管理部門要定期加強(qiáng)與工商行政管理部門的溝通，密切配合，通過召開聯(lián)席會(huì)，互通信息，共同商討解決無證經(jīng)營(yíng)聯(lián)合治理方案，共同規(guī)范好、維護(hù)好轄區(qū)卷煙市場(chǎng)秩序。

　　四是適時(shí)修訂當(dāng)?shù)鼐頍熈闶埸c(diǎn)合理化布局規(guī)定。零售點(diǎn)合理化布局規(guī)定關(guān)系到廣大零售戶的切實(shí)利益，在修訂合理化布局時(shí)要以基本滿足社會(huì)需要、零售戶規(guī)范經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)秩序良好為目標(biāo)，要充分考慮社會(huì)弱勢(shì)群體、拓建、改建的城區(qū)街道、新建的小城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)等關(guān)鍵點(diǎn)，通過綜合治理，達(dá)到標(biāo)本兼治。