煙草在線據《煙業通訊》報道編譯　　2008年以來，世衛組織《煙草控制框架公約》逐漸將電子煙和其他尼古丁替代品等納入監管范圍，并計劃對當前可能降低卷煙和無煙煙草制品危害性的措施進行確認。

　　在對無煙煙草制品進行全面調查的基礎上，2012年年底，歐盟宣布修訂《歐洲煙草產品法規》，把不含煙草但與吸煙或煙草消費相關的制品如電子煙等納入管制范圍。

　　美國食品藥品管理局要求各利益方就規范無煙煙草制品健康警示標識提供建議，承認煙草制品對人體的危害是可以降低的。

　　近年來，無煙煙草制品、電子煙等產品市場呈較快發展趨勢。為此，世界衛生組織、歐盟、美國食品藥品管理局（FDA）陸續出臺政策，將這類產品納入監管范圍。相關評估報告不斷出爐，其結論可能會左右日后監管政策的出臺。

　　世界衛生組織

　　現行《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）對煙草制品的描述為：“全部或部分由煙葉作為原材料生產的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品?！边@一定義包括卷煙類、無煙煙草制品類等，即已包括了當年193個締約方簽約時市場上煙草制品的所有類型。不過如今時過境遷，很多事情已發生改變。

　　電子煙首次成為國際會議的談論話題是在2008年。當時世衛組織政府間談判機構正召開關于《消除煙草制品非法貿易議定書》的會議。盡管電子煙不在安排的議題之列，但談判會議主席伊恩·沃爾頓-喬治堅持受理一份普及性的簡報，以便與會方能夠明白這個新品究竟為何物。

　　2009年《公約》第三次締約方大會時，盡管焦點仍在卷煙上，世衛組織仍應組委會的要求編撰了一份關于無煙煙草制品和電子煙的專題報告。

　　2010年，根據《公約》第四次締約方大會要求，世衛組織煙草制品管制研究小組根據與會各方的具體實踐，陸續公布了兩份報告----《控制與預防無煙煙草制品》以及《建立電子煙及其他尼古丁替代品的監管體系》。報告中，他們呼吁對所提產品繼續開展科學研究，并通過控制產品成分的方式對其進行監管。同時，指出圍繞電子煙的爭議主要包括：抽電子煙是否能效仿抽真煙，其產生的煙氣是否對人體有害，以及是否應該像煙草品及醫藥品那樣監管電子煙，或者直接禁止。

　　為早日給出令人信服的答復，《公約》第五次締約方大會邀請世衛組織在以下方面作出努力：整理當前的研究成果，進行探索性研究，確定未來的研究重點；確認預防、控制無煙煙草制品和電子煙、尼古丁替代品的政策；對新出現的尼古丁替代品進行健康危害檢驗，并將研究結果提交給2014年舉行的第六次大會討論。

　　世衛組織除了為下一輪《公約》締約方大會作準備外，同時也在考慮將這部分的研究成果納入《公約》條款，成為第九、第十條實施準則的補充內容。

　　在《公約》第五次締約方大會上，與會各方還同意邀請世衛組織為第六次大會起草一份綜合性的報告，對當前諸多可能降低卷煙和無煙煙草制品危害性的措施進行確認，對新型煙草制品（包括可能“降低健康風險”的產品）的發展進行監控。同時，會議還決定，《公約》工作小組應確認在以往測試卷煙成分和排放物的化學分析法中，哪些方法現在也可以運用于除卷煙外的其他煙草制品的測試。也就是說，關于新型煙草制品的監管工作目前已在進行中。

　　歐盟

　　過去一段時間以來，歐盟監管煙草制品的綱領性文件仍沿用2001年出臺的《歐洲煙草產品法規》。其對煙草制品的定義是“用于吸食、鼻嗅、吸吮或咀嚼的煙草商品”，對口含類煙草制品的定義較為模糊，為“除吸食和咀嚼外的口含類產品，既可以全部也可以部分取材于煙草，形式為粉狀或顆粒狀，以小紙袋或其他食品包裝紙包裝的產品”。

　　按照歐盟的要求，新興及新鑒定健康風險科學委員會已對無煙煙草制品展開調查。調查顯示，這類產品主要有鼻煙和嚼煙兩種類型。鼻煙的成分主要是細磨或細切煙絲，其外在形式包括干燥型、濕潤型，可散裝也可小袋包裝，可口含也可用鼻嗅。而嚼煙的成分主要是散裝煙葉，也可是包裝成“活塞狀”或“束狀”的煙葉。最終結論是：無煙煙草制品可上癮，對人體健康有潛在危害；由于種類各異，健康風險差別較大。

　　同時，在歐盟有些成員國，含尼古丁的電子煙被視為藥物類，沒有療效、安全性能和質量保證方面的有效證明就無法上市。而在歐盟另外一些成員國，含尼古丁的電子煙無需預先授權或安全檢驗就可在市場上銷售，含尼古丁的飲料和糖果被劃為食品類，不含尼古丁的電子煙被排除在監管范圍之外。由于歐盟各成員國對這些產品的分類和立法監管情況不一，因此需要修訂相關法律法規。

　　2012年底，歐盟宣布修訂《歐洲煙草產品法規》，開始構建無煙煙草制品和電子煙產品的規范框架。新法規呼吁禁止口含類煙草制品的銷售，從實際意義上沿用了禁止瑞典鼻煙在該國以外地區銷售的命令。口含類煙草制品的定義為被調整為：“除吸入肺部或咀嚼用途外，成分可以全部也可以部分采自煙葉，形狀為粉末、微?；騼烧呒娑兄?#xff0c;以小袋或多孔可滲水小袋包裝的所有口腔用煙草產品?！?/p>

　　修訂的另一目的是為新型煙草制品規定“告知義務”，也為這類制品上市打開了一扇窗。修訂后法令對新型煙草制品的定義調整為“除卷煙、自卷煙、煙絲、水煙、雪茄、迷你雪茄、嚼煙、鼻煙和口含煙等已知品種外的煙草制品”。

　　歐盟下一步還計劃對含尼古丁類產品的銷售和標識進行規范。含尼古丁類產品的范圍確定為：“消費者的使用方式為吸入或攝取，尼古丁成分在生產過程中產生，以及由消費者在使用前或使用過程中自行添加的產品。”

　　歐盟規定，所有煙草制品其包裝上應有健康警示標識，這個范圍為：“使用中無燃燒過程的產品，包括嚼煙、鼻煙和口含煙?！毙滦蜔煵莓a品的包裝上同樣也應帶有警告標識，含尼古丁成分的產品應注明“本產品含有尼古丁，可能對你的健康造成損害”。

　　美國食品藥品管理局

　　美國食品藥品管理局（以下簡稱“管理局”）2009年獲得對煙草制品的監管權。該局對無煙煙草制品的定義較歐盟的狹窄，為“含有細切、磨碎或打粉處理過的煙葉，用于口腔和鼻腔使用的產品”。最近，該局還要求各利益方就規范無煙煙草制品健康警示標識提供建議。

　　管理局此舉旨在弄清在現有基礎上應作何種改變，會更有助于促進公眾對無煙煙草制品健康風險的理解。目前，治療用途的電子煙是歸管理局藥品評價與研究中心管轄，而管理局煙草制品中心有意在未來將非醫療用途的電子煙納入管轄。

　　與世衛組織和歐盟的保守態度不同，管理局承認煙草制品對人體的危害是可以降低的。雖然與某些法律條款相抵觸，但管理局出臺的控煙法案在概念上對“降低煙草危害”予以了確認，法案對此類產品的定義為：“任何銷售或發放給用戶，用于減輕與吸煙相關疾病危害的煙草制品?！贝祟惍a品應滿足一定認證標準。如證實該產品能降低患與吸煙相關疾病的風險，或安全性優于市面上一種或多種其他煙草制品，或某種成分含量有所降低，或完全不含某個特種成分。管理局規定，生產商在產品上市銷售前有義務提供資料證明其符合一系列嚴格測試標準。

　　自《煙草控制框架公約》正式生效以來，世界各國的煙草監管立法工作已有長足進展，但未來仍任重而道遠。煙草相關組織需要做的，是對煙草產品和電子煙等進行全面的風險評估，以明確未來降害發展的方向，并努力構建全球化的規范框架。管理局承認新型煙草制品可以降害這一觀念；歐盟對此態度半遮半掩；而世衛組織，即便沒有改變“所有類型的煙草制品都有害健康”的腔調，至少也已同意在下一輪《公約》締約方大會上商討修改相關條文。