煙草在線據《新民周刊》報道　　導語：加強公共場所控煙，進一步擴大室內外公共場所的控煙范圍，確保社會公眾不受二手煙的危害，這一從嚴從緊的立法導向順應了社會文明的發展趨勢。

　　按照立法計劃，《上海市公共場所控制吸煙條例（修正案）》將在2016年11月進行終審表決。同樣是11月，這座城市將迎來的健康領域的另一件大事，是第九屆全球健康促進大會的召開。這兩件事讓人們繼續著對保障健康權益的關注熱度：以控煙為代表的健康領域的立法和執法，能不能做到從嚴從緊，又怎樣做到從嚴從緊？

　　“做不到就不要立法”？

　　在描述北京現行的控煙條例以及本次上海控煙修法遵循的原則時，人們總習慣用到“最嚴”“嚴格”這樣的字眼。作為控煙的一線執法者，北京市衛生監督所副所長王本進一語道破：“之所以說現在的是‘最嚴’，是因為以前的控煙實在太不嚴格了。其實，這個‘最嚴’，只是認真遵照世衛組織《煙草控制框架公約》相關條款的要求而已，就是實現室內公共場所全面無煙。”

　　當然，毋庸諱言，控煙是世界性難題；中國更是面臨著煙民數量超過3億、煙草公司政企合一等獨有的困難。于是，一直有這樣一種論調存在：“嚴格的控煙太難了，是不可能完全做到的；而如果做不到，就會給執法帶來麻煩，損害法規的權威性。因此，不如‘從實際出發’，嚴格的法規就不要立了，開一些口子很正常。”

　　事實真的如此嗎？

　　關于“執法麻煩”的說法，上海、北京、深圳、廣州等多地的控煙行政執法部門負責人在接受《新民周刊》記者采訪時一致表示：只要想把控煙這件事做好，就一定要在室內公共場所和室內工作場所全面禁煙，不留例外；這樣操作起來比在室內有條件地禁煙要容易得多，而不是相反。例如，允許餐廳劃分吸煙區與非吸煙區，如有人在非吸煙區違法吸煙，執法人員趕到時他只要往吸煙區一站，就又可以正大光明地繼續吸了。

　　而在法律界人士眼中，“做不到就不要立”的說法更是不合邏輯。

　　上海司法研究所所長、上海政法學院教授楊寅提出：法律除了處罰違法者外，還有一個重要的作用是為人們提出行為的導向。從這個角度而言，像控煙這類社會領域的立法，是為使公眾健康免受二手煙的危害，在這方面目前人們越是做不到的，越要在法律中體現，以國家強制力來做強效的倡導。

　　2010年，上海市頒布了國內第一部省級人大制定的控煙法規《上海市公共場所控制吸煙條例》，也就是當下正在修訂的這部法規。當年牽頭提議制定這部條例的，是上海市人大代表厲明。厲明告訴《新民周刊》記者，當時制定條例，沒有國內的同類法規可以參考，也缺乏控煙實踐的指導，就是在那樣的情況下，他和其他人大代表仍然堅持要盡量把標準立得高一些。他明確表示，在這個領域，就是要通過控煙立法來有意識地推動社會的進步。

　　厲明說，在上海控煙條例過去6年的實踐中，這座城市的人們已經能看到明顯的進步：在公共場所的吸煙不再理直氣壯；“兩會”再也沒有室內吸煙的狀況；社會控煙的氛圍越來越好，目前公共場所室內全面禁煙的公眾支持率高達94%。自條例頒布以來，就不斷有人大代表提出修法建議，希望能讓法規起到更好的標桿作用。

　　2016年，在上海同樣被稱為“最嚴”的執法，還有煙花爆竹管理以及道路交通安全大整治。厲明也是立法嚴格禁止燃放煙花爆竹的牽頭者，曾連續三年在上海人代會上提出這個議題。他表示，在煙花爆竹管理的立法過程中，因為是規定外環線以內全部禁止，而且不僅過年過節禁止，其他任何時刻包括婚慶開業等同樣禁止，就同樣有人提出“做不到”的質疑，理由是“千百年來的風俗習慣難以更改”。但是，從維護公共安全、提高環境質量、促成新風尚的形成出發，上海堅持高標準地完成了對《煙花爆竹安全管理條例》的修訂。而今年春節期間的執法實踐表明，上海基本做到了“零燃放”，法規的導向作用令人欣喜。

　　把這個問題放到道路交通安全領域思考，其實也一目了然：交通管理當然不能因為總有人會闖紅燈，就不規定要設置紅綠燈、不規定按紅綠燈指揮通行。

　　由此看來，同樣是“最嚴”，同樣是涉及大量人群，同樣是保障公眾的生命健康權，控煙立法應該堅持的嚴格標準，難道不該和煙花爆竹、交通安全領域的立法一樣嗎？

　　實際上，2016年9月，上海市人大法制委員會對《上海市控煙條例修正案草案》的審議報告中明確指出：“鑒于煙草煙霧對公眾健康的危害，本次修法的指導思想是加強公共場所控煙，進一步擴大室內外公共場所的控煙范圍，確保社會公眾不受二手煙的危害，這一從嚴從緊的立法導向順應了社會文明的發展趨勢。”

　　真的是“做不到”嗎？

　　再回到爭論的另一個焦點：室內公共場所全面禁煙，究竟做不做得到？要怎樣才能做到？

　　北京于2015年6月1日開始施行修訂過的控煙條例，對室內公共場所全面禁煙做了明確規定，并且將控煙的行政執法權歸口在衛生監督部門一家。新的控煙條例施行已經一年多，北京市衛生監督所副所長王本進表示：嚴格控煙很辛苦，但絕對不是做不到。

　　王本進告訴《新民周刊》記者，北京衛生監督部門要承擔9部法律、25部地方法規的執法工作，總共有709項執法責任，其中控煙有18項，其工作量占整體的三分之一。“這樣的任務不可謂不重。因為執法力量有限，曾經我也擔心過新的控煙條例生效后，衛生監督能不能把控煙執法扛下來。”

　　事實是：據北京市衛生監督所提供的數據，自2015年6月1日至2016年5月31日，北京市共出動衛生監督執法人員153316人次，共監督檢查76163戶次，發現不合格單位8739戶次，責令整改8253戶次，有450家單位被行政處罰，共計罰款118.9萬元。共處罰違法吸煙個人1686人次，罰款8.855萬元，執法人員勸阻吸煙3710人次。控煙條例實施12個月，被檢查單位的總體合格率從初期的77%，上升到目前的93%，單位和個人守法意識均有顯著提高，贏得了國內和國際社會的廣泛贊譽。

　　這樣的優秀答卷是怎樣交出的呢？

　　在新控煙條例正式施行前，北京市衛計委起草、印發了針對條例的衛生監督執法工作方案和工作規范，明確了執法人員資格、執法內容、執法程序、處罰裁量基準、證據的收集和違法行為監督公示等主要內容，便于全市統一執法標準，指導如何開展現場執法。

　　在北京市委宣傳部主導的宣傳基礎上，北京衛生部門又開展了一系列的、多次的宣傳、培訓、動員工作。例如，2015年4月，北京市愛衛會組織了對北京市各委辦局監督執法工作方案的培訓，明確并強調了各單位在控煙工作中的相關職責。5月，北京市愛衛會等部門聯合組織開展了5期控煙高級師資培訓班，800名學員作為師資，對各分管片區、系統、部門、領域的單位進行再培訓。

　　北京市人大帶隊，衛生部門配合，多次對各場所，尤其是賓館、飯店、醫院、學校等重點單位開展督導檢查。

　　這樣多管齊下的措施，保證了控煙條例不僅在條文上漂亮，而且能真正落實到位。

　　在王本進看來，《北京市控制吸煙條例》最成功的亮點，是確立了社會共治的原則，立足國情，發揮了體制、機制的優勢。在有了這樣一個良法的基礎上，衛生監督部門不斷推出執法新熱點，“把工作做到點子上，把有限的力量用到巧處”。

　　他舉例說：法規實施第一周的大規模執法達到震懾；查市屬三甲醫院以警示全市醫療衛生機構；查連鎖餐飲以點帶面；查婚宴餐廳以改陋習；查三里屯酒吧街和后海酒吧街，攻克難點；查黨政機關的教育培訓機構、會議中心、市政府會議定點采購單位，力促各級干部和黨政機關帶頭控煙，等等。

　　衛生監督部門善于抓熱點，在演員文章于餐廳違法吸煙的事件上得到集中體現。在發現微博對此事的舉報后，朝陽區衛生監督部門快速反應，適當處理。幾天后，文章公開道歉“接受批評，嚴于律己”。王本進認為，由于明星效應的放大，這是一次極好的《北京市控制吸煙條例》的再普及。

　　北京控煙也遇到過難啃的“硬骨頭”。2015年7月14日，北京市衛生監督所執法人員檢查了平谷區的中國煙草總公司下屬單位金葉園會議中心，發現該中心違法擺放帶有煙草廣告的物品，隨即下發了責令改正通知書。7月23日，衛生監督部門進行復查，發現其未按要求整改，帶有煙草廣告的物品仍然在室內擺放。7月31日，執法人員第三次上門檢查，還沒進入會議中心的大樓，就被兩名工作人員蠻橫攔在門口，僵持兩個小時之后，最終未能進入大樓內檢查。這是新控煙條例實施后，北京市衛生監督執法遇到的第一例抗拒執法的案例。

　　在媒體的曝光和社會輿論的關注下，最終該中心違法行為得到整改，被罰款5000元；平谷區衛生監督所還專門對該中心進行了一次控煙法規知識培訓，督促該中心建立了控煙內部管理制度。

　　王本進認為，這個案例基本經歷了《北京市控制吸煙條例》執法所涉及到的各個環節，考驗了衛生監督部門的執法能力，拷問了控煙機制，暴露了行業監管問題，做到了“以儆效尤”。

　　志愿者的參與也是北京得力控煙的重要促成因素。從2015年11月開始，北京市控煙協會與首都文明辦聯合推出“每周三，來控煙”。在每周