2022年，各締約方結(jié)合《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）要求，采取多種方式減少煙草需求、供給和危害，如制定綜合煙草控制戰(zhàn)略、調(diào)整煙草制品稅收和價格、防止接觸煙草煙霧、加強煙草制品口味和尼古丁管制、調(diào)整煙草制品包裝和標簽、加強新型煙草制品監(jiān)管、發(fā)起煙草控制相關(guān)法律訴訟等。世界衛(wèi)生組織、煙草控制非政府組織、跨國煙草公司等利益相關(guān)方采取了新舉措。全球控煙履約工作呈現(xiàn)出全系列煙草制品監(jiān)管持續(xù)深化、一些脫離《公約》框架的極端控煙措施頻出、煙草控制措施的焦點從制定轉(zhuǎn)向執(zhí)行等特點。

一、《公約》締結(jié)和談判進展

2022年是《公約》生效的第17年。2022年沒有國家新加入《公約》，《公約》締約方數(shù)量仍為182個，覆蓋全球90%以上人口。

按計劃，《公約》第十屆締約方會議將于2023年11月在巴拿馬舉行。會議將就煙草制品成分管制和披露、新型煙草制品監(jiān)管、《公約》實施情況審查機制等重點議題展開討論。

二、《公約》重點條款履約進展

根據(jù)《公約》對“煙草控制”的定義，“煙草控制”主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害。新型煙草制品監(jiān)管、法律責任等議題也是《公約》重點關(guān)注的對象。

（一）煙草控制戰(zhàn)略、計劃和規(guī)劃

《公約》第5條“一般義務(wù)”要求締約方制定、實施、定期更新和審查多部門綜合煙草控制戰(zhàn)略、計劃和規(guī)劃。

據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，71%的締約方通過立法、頒布行政命令等形式出臺了全國性的綜合煙草控制規(guī)劃。2022年，一些國家調(diào)整煙草控制立法，擴大煙草制品范疇，增強煙草控制力度。烏克蘭煙草控制法律修正案于7月生效；佛得角頒布煙草控制法案，將電子煙（包括不含尼古丁的電子煙）納入規(guī)制范疇。新西蘭頒布無煙環(huán)境法案，規(guī)定為實現(xiàn)2025年吸煙率降至5%的目標實施三大舉措。

（二）減少煙草需求

稅收和價格措施。

《公約》第6條要求締約方采取價格和稅收措施以減少煙草消費。

據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，2020年全球煙草制品平均綜合稅率為55%，較2018年降低2個百分點，其中卷煙平均稅率為61.5%。2022年，土耳其等國家提高煙草稅。摩洛哥調(diào)整本地卷煙品牌價格。愛爾蘭受稅率上漲影響，提高卷煙價格。加拿大不列顛哥倫比亞省針對卷煙、雪茄煙開始執(zhí)行新的消費稅。新加坡、比利時、斯里蘭卡、羅馬尼亞、肯尼亞、尼日利亞等也不同程度地提高煙草稅收或價格。

防止接觸煙草煙霧。

《公約》第8條要求締約方采取措施，防止在公共場所接觸煙草煙霧，在實踐中主要體現(xiàn)為公共場所控制吸煙立法。各國根據(jù)其國內(nèi)的煙草產(chǎn)銷情況、消費習慣、社會風俗和執(zhí)法能力等，對公共場所控制吸煙的范圍和力度不盡相同，絕大多數(shù)國家沒有實行一刀切式的全面禁煙。

據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，29.5%的高收入國家、23.8%的中收入國家和44.5%的低收入國家未采取或僅在少數(shù)公共場所采取禁止吸煙措施，包括美國、德國、意大利、丹麥、芬蘭、韓國等。2022年，多國加強公共場所控煙力度，包括擴大控煙場所的范圍、擴大管制產(chǎn)品的范疇等。卡塔爾在世界杯期間加強公共場所控煙工作，包括禁止在體育場內(nèi)使用煙草制品，并對生效的電子煙禁令加強執(zhí)法。尼泊爾禁止在政府辦公室、教育機構(gòu)、圖書館、衛(wèi)生站、機場、養(yǎng)老院、孤兒院、公共廁所、電影院、劇院、餐館等公共場所吸煙。比利時禁止在所有火車站內(nèi)和周邊吸煙，并在醒目處張貼禁止吸煙的標志。西班牙禁止在戶外的公共娛樂場所吸煙，包括露臺和體育場館。意大利、阿聯(lián)酋、芬蘭、荷蘭、墨西哥、澳大利亞等也不同程度地擴大了控煙場所。

2022年，針對公共場所控煙令難以落地的情況，多國加強控煙執(zhí)法。印度推出公共場所吸煙投訴和處罰全鏈條應(yīng)用程序。馬來西亞試點在控煙執(zhí)法人員身上安裝攝像頭，所記錄的視頻可作為與吸煙相關(guān)執(zhí)法的依據(jù)。

2022年，一些國家明確了設(shè)置吸煙區(qū)的公共場所和標準，更好統(tǒng)籌兼顧吸煙人群和非吸煙人群的權(quán)利。如葡萄牙修改公共場所控煙法令，允許在餐廳、酒吧等室內(nèi)公共場所設(shè)置吸煙區(qū)。日本推出“新一代吸煙區(qū)”示范試驗點，更好實現(xiàn)公共場所吸煙人群和非吸煙人群的有效區(qū)隔。

成分管制和披露。

《公約》第9條和第10條要求締約方采取有效措施進行煙草制品成分管制和披露，主要包括對煙草制品成分和釋放物進行檢測、管制、向政府報告、向社會公眾披露等4個方面。由于專業(yè)性較強且法律壁壘較多，第9條和第10條實施進展較為緩慢，近年來，為降低煙草吸引力、防止未成年人吸煙，口味管制成為各國的管制重點。

2022年，各國重點針對薄荷醇加強口味管制。歐盟發(fā)布禁令，禁止薄荷醇口味的加熱卷煙。美國（非締約方）食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）宣布擬禁止在美國銷售薄荷醇卷煙和調(diào)味雪茄煙，目前具體規(guī)定仍在制定中。美國加強對尼古丁的成分管制，主要包括減少尼古丁含量、全鏈條監(jiān)管尼古丁。

包裝和標簽。

《公約》第11條要求締約方根據(jù)其國家法律，對煙草制品的包裝和標簽采取、實行有效措施。部分締約方采取了更嚴格的包裝措施，包括圖形警示和素包裝。據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，共有120個國家或地區(qū)在卷煙包裝印制圖形警示，其中22個國家通過素包裝法案。2022年，少數(shù)國家持續(xù)推進圖形警示，個別國家甚至開始將健康警示從煙盒推向單支卷煙。同時，圖形警示和素包裝也在多國推行受挫。

廣告促銷、公眾意識和促進戒煙。

《公約》第12條要求締約方通過各種傳媒工具和教育、培訓項目來加強公眾的控煙意識；第13條要求締約方根據(jù)締約方憲法或憲法原則，廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助；第14條要求締約方采取有效措施促進戒煙。2022年，部分國家組織開展了針對青少年等重點人群的培訓和宣傳活動，促進公眾認識煙草危害、促使吸煙人群戒煙。埃及衛(wèi)生和人口部發(fā)起活動，提高埃及社會群眾特別是青年對吸煙危害的認識，督促戒煙。新西蘭政府增加了對戒煙工作的投入，重點針對毛利人和太平洋島民等群體推出戒煙服務(wù)。

（三）減少煙草供給

打擊非法貿(mào)易。

《公約》第15條要求締約方采取有效措施以消除非法煙草貿(mào)易。由于資金不足、技術(shù)壁壘和管控難度較大等問題，煙草非法貿(mào)易一直是全球性的難題。被廣泛認為有效的措施包括許可證制度、印制原產(chǎn)地標識、建立跟蹤和追溯系統(tǒng)、銷毀非法制品等。2022年，受卷煙消費稅提高、經(jīng)濟衰退等多方面因素影響，多國非法煙草貿(mào)易激增，各國政府通過跨國聯(lián)合行動、采取技術(shù)手段等方式打擊煙草非法貿(mào)易。巴基斯坦政府建立煙草跟蹤和追溯系統(tǒng)，要求在其國內(nèi)銷售的煙草制品必須帶有符合規(guī)定的識別碼，并使用統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)以打擊非法貿(mào)易、保證稅收。比利時執(zhí)法人員與波蘭、立陶宛展開合作，共同破獲了案值7300萬歐元（1歐元約合人民幣7.7元）的跨國制假售假案。

保護未成年人。

《公約》第16條要求締約方采取有效措施禁止向未成年人銷售煙草制品。未成年人是煙草控制政策核心關(guān)注的群體。近年來，加強新型煙草制品監(jiān)管、廣泛禁止煙草廣告、持續(xù)提高購煙年齡等多項舉措都以保護未成年人為出發(fā)點。

2022年，多個國家或地區(qū)提高購買煙草制品的法定年齡。土庫曼斯坦禁止向21歲以下的人出售煙草制品。沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋禁止向18歲以下的人出售煙草制品。2022年，多國通過禁止自動售煙機、禁止單支銷售、采取新技術(shù)等方式加強購買和使用煙草制品的年齡驗證。印度尼西亞禁止銷售單支卷煙。比利時禁止酒吧和餐館使用煙草自動售貨機。南非、阿聯(lián)酋禁止使用自動售貨機銷售卷煙。

（四）其他重點議題

新型煙草制品監(jiān)管。

隨著新型煙草制品的快速發(fā)展，各國對其全方位加強監(jiān)管已成共識。2022年至今，除墨西哥、巴西、巴拿馬等少數(shù)國家或地區(qū)頒布了電子煙禁售令之外，更多國家將新型煙草制品納入煙草制品范疇，在生產(chǎn)、流通和消費全鏈條予以管制。

生產(chǎn)管制方面，據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，加拿大、丹麥、羅馬尼亞等39個國家對電子煙液中的尼古丁含量予以限制，英國、荷蘭、葡萄牙等39個國家對電子煙液中的添加劑予以限制，美國、歐盟等加強口味和尼古丁管制。歐盟禁止薄荷醇加熱卷煙。美國將合成尼古丁納入監(jiān)管范疇。

流通管制方面，對加熱卷煙，韓國、日本等在流通環(huán)節(jié)視同卷煙管制；對電子煙，市場準入仍然是最重要的流通管制手段，據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，美國、菲律賓、法國等43個國家通過上市前許可和上市后定期報告的措施管控電子煙供應(yīng)。

消費管制方面，2022年，菲律賓、西班牙、烏克蘭等更多國家從保護未成年人、在公共場所控制吸煙兩個方面出發(fā)，將新型煙草制品納入煙草制品予以管制，提高稅收和價格成為新型煙草制品消費管制的焦點。2022年，日本繼續(xù)提高加熱卷煙稅率。加拿大開始征收全國統(tǒng)一的電子煙稅。肯尼亞對電子煙按約40%的稅率征稅。菲律賓規(guī)定了加熱卷煙和電子煙的最低銷售價格。對電子煙一貫持肯定態(tài)度的英國監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布電子煙定價指南，規(guī)定銷售低于指南價格的折扣電子煙將被視為促銷行為而被禁止。瑞士、哈薩克斯坦、南非、西班牙、摩洛哥、新加坡等國家也對新型煙草制品的稅收和價格加強管制。

法律責任。

《公約》第19條要求締約方采取立法行動或促進現(xiàn)有法律執(zhí)行，以處理刑事和民事事件。2022年，美國發(fā)生了幾起煙草控制相關(guān)法律訴訟，包括美國法院判決卷煙包裝不印制圖形警示、美國司法部和煙草公司就煙草危害健康的“糾正聲明”達成和解協(xié)議等。

三、重點主體煙草控制動向

2022年，世界衛(wèi)生組織及《公約》秘書處繼續(xù)在全球控煙工作中扮演重要角色，一些非政府組織繼續(xù)通過資金支持、技術(shù)援助、宣傳倡議等方式發(fā)起煙草控制行動，跨國煙草公司繼續(xù)積極應(yīng)對煙草控制法律、政策、輿論環(huán)境變化，適時作出戰(zhàn)略調(diào)整。

（一）世界衛(wèi)生組織

提供學術(shù)研究和技術(shù)支持，引導(dǎo)各國加強煙草控制。

2022年，世界衛(wèi)生組織在煙草控制項下共發(fā)布11個出版物，包括《2021年公約履行進展綜述》《2021年議定書履行進展綜述》等，提供了加強煙草控制的科學依據(jù)和具體實施建議。

開展以“世界無煙日”為代表的宣傳教育活動。

世界衛(wèi)生組織將第35個世界無煙日的主題定為“煙草威脅環(huán)境”，認為煙草消費等為生態(tài)系統(tǒng)增加了壓力，并據(jù)此開展煙草控制宣傳活動。

在締約方資金支持下發(fā)起相關(guān)行動。

2022年，《公約》秘書處宣布由《公約》第九屆締約方會議和《議定書》第二屆締約方會議決定設(shè)置的“投資基金”正式運營。“投資基金”由世界銀行作為基金受托人進行管理，所賺取的利息將用于支持締約方開展煙草控制活動。此外，世界衛(wèi)生組織成立“戒煙聯(lián)合會”以支持中低收入國家的煙草控制工作；在東南亞地區(qū)推出名為“佛羅倫薩2.0”的AI衛(wèi)生工作者，其工作內(nèi)容包括戒煙指導(dǎo)等。

（二）煙草控制非政府組織

煙草控制非政府組織逐步將工作重心轉(zhuǎn)向中低收入國家，如印度、印度尼西亞、孟加拉國、巴基斯坦、越南、菲律賓、墨西哥等，行動重點包括推動公共場所控煙、廣泛禁止煙草廣告、提高煙草稅、卷煙包裝警示、加強與衛(wèi)生部門合作等，同時密切關(guān)注青少年的電子煙使用問題。

（三）跨國煙草公司

菲莫國際持續(xù)推動以“無煙氣”（smoke-free）戰(zhàn)略取代“無煙”（tobacco-free）戰(zhàn)略。2022年，菲莫國際收購無煙氣煙草制品領(lǐng)頭羊瑞典火柴，持續(xù)推動加熱卷煙IQOS獲得更大范圍的“減害”認證。奧馳亞放棄JUUL，轉(zhuǎn)而收購已經(jīng)通過美國“上市前申請”的第三大電子煙品牌NJOY。菲莫國際成立的“無煙氣世界”基金會前負責人、世界衛(wèi)生組織的前副總干事Derek Yach最近公開宣稱應(yīng)重視減少煙草制品危害，按照“科學”“減害”“健康”等原則對《公約》作出修改。菲莫國際聘請美國FDA煙草制品中心科學辦公室前主任Matthew Holman負責美國市場監(jiān)管應(yīng)對相關(guān)工作。

開展煙草多用途利用，并進軍煙草相關(guān)的新產(chǎn)業(yè)。2022年，在生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用方面，英美煙草成立KBio控股有限公司，致力于挖掘植物基技術(shù)潛力，開展罕見病和傳染病治療藥物臨床研究。以色列生物公司BioBetter開始利用煙草植物來生產(chǎn)細胞培養(yǎng)肉所需的生長因子，推動細胞培養(yǎng)肉規(guī)模化生產(chǎn)。2022年，美國多個煙草企業(yè)起訴FDA并取得勝訴，卷煙包裝不使用圖形警示；已有法律要求印制圖形警示的一些國家和地區(qū)則采取多種手段遮擋、淡化圖形。

四、結(jié)語

當前，煙草控制的理念已成為國際社會的普遍共識。2022年，煙草控制措施繼續(xù)深化，全球煙草控制工作呈現(xiàn)出一些新特點。

全系列煙草發(fā)展與監(jiān)管相生相伴、持續(xù)深化。近年來跨國煙草公司的業(yè)務(wù)范圍不斷拓展，不斷重新定義煙草制品。煙草制品范疇的不斷拓展催生了新的監(jiān)管措施，更多監(jiān)管機構(gòu)將非煙葉來源的尼古丁制品，不含尼古丁的煙草仿制、衍生、替代產(chǎn)品，煙草公司相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品等納入煙草控制范疇，全系列煙草監(jiān)管格局在探索中持續(xù)趨向全面、廣泛、深化。

出現(xiàn)一些脫離《公約》的極端激進控煙措施。2022年，少數(shù)控煙立場激進的國家開始施行一些超越《公約》要求的舉措，如在未成年人保護方面，一些國家或地區(qū)將法定購煙年齡從18歲提高到21歲，個別國家更出臺了“下一代無煙”法令。這些舉措由于過于嚴苛，成為煙草控制的熱點和爭議話題。

煙草控制措施的焦點從制定層面轉(zhuǎn)向執(zhí)行層面。2022年，全球疫情影響持續(xù)、各國經(jīng)濟收縮、通貨膨脹壓力攀升。由于一些國家控煙立法脫離實際情況、執(zhí)法能力不足，許多控煙措施在執(zhí)行層面頻頻受阻，多個國家出現(xiàn)公共場所控煙效果不佳、煙草制品口味禁令難以落地、包裝圖形警示政令反復(fù)等情況。一些國家進一步強化執(zhí)行能力，如引入新的技術(shù)手段；一些國家調(diào)整了嚴厲的控煙措施，使其更符合實際情況，如明確規(guī)定吸煙區(qū)的場所和標準等。

作者單位：福建中煙、國家局煙草經(jīng)濟研究所（政策研究室）、北京市煙草專賣局（公司）