煙業(yè)智匯
零售戶在線
微薰
手機(jī)版
煙業(yè)智匯
零售戶在線
微薰
手機(jī)版
美國禁酒令是1919年1月16日批準(zhǔn)的美國第十八條憲法修正案和1919年10月28日通過的沃爾斯特德法案（Volstead Act）的通俗叫法。禁酒令規(guī)定自1920年1月17日起，美國禁止釀造、運輸和販賣含酒精的飲料，違反者將被處以高額罰金甚至監(jiān)禁，該法令于1933年被正式廢除，這一時期（1920~1933年）在美國歷史上被稱為禁酒時期（Prohibition Era）。本文回顧了美國禁酒令從頒布到廢止的曲折歷史，并以此為鑒，提出對控?zé)煿ぷ鞯膸c啟示。
美國禁酒運動的發(fā)展歷程
禁酒運動早期：零星禁酒組織的產(chǎn)生。
美國殖民地時期，酒被認(rèn)為是上帝賜予人們的禮物。酒的用途十分廣泛且具有一定的藥用價值，而且當(dāng)時娛樂活動極其貧乏，飲酒對人們來說是一種難得的放松方式。另外，釀酒業(yè)在殖民地經(jīng)濟(jì)中起重要作用，由于交通不暢，美國西部生產(chǎn)的谷物不便運輸，于是農(nóng)民將谷物釀成威士忌出售，體積小、利潤高，成為西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)來源。
美國獨立革命至南北戰(zhàn)爭時期是禁酒運動的開始和形成階段，酒對人體健康和社會秩序的危害性開始受到關(guān)注，禁酒組織相繼成立。早期的禁酒運動主要通過宗教運動的形式展開。到了19世紀(jì)30年代，非教會人士也開始積極參與禁酒運動。但當(dāng)時的禁酒組織規(guī)模小，幾乎沒有社會影響力。
禁酒運動快速發(fā)展：社會禁酒意識的覺醒。
南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國工業(yè)化速度加快，勞動生產(chǎn)率大幅度提高，釀酒業(yè)發(fā)展迅速，隨后的20年間釀酒業(yè)的投資增長了7倍。與此同時，工業(yè)化推動了城市化的進(jìn)程，城市人口急劇膨脹，住房、工作壓力、犯罪等城市問題逐漸顯現(xiàn)，去酒館飲酒成為當(dāng)時主流的娛樂方式。供需的雙重刺激大大帶動了酒館經(jīng)濟(jì)，但隨之而來的是各種社會問題的滋生。酒館里尋釁滋事的現(xiàn)象十分猖獗，酒后家庭暴力和虐待兒童的現(xiàn)象也屢見不鮮。政府缺乏有效的監(jiān)督，正常社會秩序受到嚴(yán)重沖擊。
1920年1月17日凌晨0時，美國憲法第18號修正案——禁酒法案正式生效。美國開始了長達(dá)14年之久的禁酒時期（The Prohibition），“那個夜晚是美國人個人自由被剝奪的前夜”。
同時，人們對飲酒與健康的關(guān)系有了更加科學(xué)的認(rèn)識?？茖W(xué)家通過實驗證明了酒精會抑制大腦和神經(jīng)中樞的活動，還會造成器官性病變。科學(xué)知識的普及改變了公眾對酒的態(tài)度，禁酒知識被寫進(jìn)公立學(xué)校的課本，這將飲酒的傷害上升至科學(xué)范疇，對之后禁酒令的頒布產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
社會問題是禁酒運動的催化劑，科學(xué)研究成果為禁酒改革者提供了有力的證據(jù)。在此背景下，禁酒運動深入到社會各個方面。首先是工業(yè)界，保證生產(chǎn)安全和提高工作效率是推動工業(yè)界禁酒的主要原因，企業(yè)家越來越關(guān)注禁酒問題，拒絕聘用酗酒者，禁止員工在崗時飲用致醉飲品。勞工階層同樣支持禁酒，進(jìn)步運動時期的“美國夢”是底層勞動者的重要精神支柱，遠(yuǎn)離酒精、保持冷靜是他們跨越階層的基本要求。另外，19世紀(jì)末美國興起工會運動，工會組織為了在與資方的談判中取得勝利，拒絕接納酗酒會員。部分商界人士也支持禁酒，認(rèn)為禁酒提高了城市和居民的儲蓄額，能夠更好地刺激零售業(yè)的發(fā)展。
禁酒運動達(dá)到巔峰：禁酒令的頒布。
19世紀(jì)晚期，禁酒組織逐漸開始呈現(xiàn)出全國性、影響大、職業(yè)化的特點，它們是禁酒運動最重要的推動者，成功地將禁酒從社會問題上升為政治議題，并利用其成熟的政治手段影響政府決策，其中最著名的禁酒組織有基督教婦女聯(lián)合會（WCTU）和美國反酒館聯(lián)盟（ASL）。
WCTU看似是一個傳統(tǒng)宗教禁酒組織，但不同的是，它將禁酒運動與爭取婦女投票權(quán)、性別改革、提升婦女的社會地位等政治理念有機(jī)結(jié)合，動員了不同階層、不同種族的婦女加入禁酒運動，聲勢浩大的婦女禁酒運動引起社會的轟動。它首次將禁酒運動與政黨和政治聯(lián)系在一起，向州政府請愿、游說議員，要求州議會通過其提出的“科學(xué)禁酒教育”的立法建議和其他嚴(yán)厲的禁酒立法，迫使政黨和政府正視酒精問題，禁酒運動從此上升為全國的政治事件。
ASL創(chuàng)建的時間更晚，它是美國歷史上第一個借助公眾輿論，影響公共政策及現(xiàn)代利益集團(tuán)的范例，也是當(dāng)時美國最強(qiáng)大的院外政治游說集團(tuán)。它將科學(xué)化組織和職業(yè)運營模式融入禁酒運動中，雇用職業(yè)經(jīng)理人操控社會媒介進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)民眾情緒，對時任官員施加壓力或承諾予以選民支持。ASL是禁酒運動后期最重要的力量，它利用自身廣泛的群眾基礎(chǔ)、精英化的戰(zhàn)略決策團(tuán)隊和雄厚的資金支持，將影響力滲透至美國最高政治決策機(jī)制。美國的政治家們放棄了原本遠(yuǎn)離禁酒這一敏感議題的做法，將其納入議事日程，許多州通過了禁酒立法。但全國范圍的禁酒才是ASL的最終目標(biāo)，為此，訓(xùn)練有素的禁酒宣傳團(tuán)隊在地方政府、州政府和國會三個層面發(fā)揮作用，引導(dǎo)投票者，對競選官員施加壓力，1916年國會選舉后兩院支持禁酒的議員人數(shù)占絕對優(yōu)勢。
ASL的努力和策略為禁酒令的出臺鋪平了道路，第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)則是一個重要契機(jī)。進(jìn)步主義思潮使戰(zhàn)爭中的美國人接受了為集體利益約束個人自由的思想，加強(qiáng)了聯(lián)邦政府的權(quán)力，同時史無前例的愛國熱情席卷美國，加深了普通民眾對德裔居多的酒業(yè)利益集團(tuán)的仇視。釀酒商和酒館從過去概念上的敵人變成了實實在在的公敵，全國禁酒勢不可擋。1917年12月，國會通過了第十八條憲法修正案，它規(guī)定禁止在美國生產(chǎn)、銷售、運輸和出口酒類飲料。1919年1月修正案為四分之三以上的州議會批準(zhǔn)，并于1920年1月17日生效。為了實施修正案，1919年10月，國家禁酒法案（也稱沃爾斯特德法案）通過，它是依據(jù)新憲法制定的具體執(zhí)行禁酒的法律，與新憲法同時生效。禁酒運動達(dá)到了歷史巔峰。
美國禁酒令廢除的背景、過程和原因
國民越禁越喝、黑幫肆無忌憚、政府負(fù)擔(dān)加重：禁酒令成績單慘不忍睹。
禁酒令通過后，禁酒主義者一片歡騰，希望借此鏟除飲酒給美國社會帶來的諸多問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，提高工作效率，維護(hù)社會穩(wěn)定。但是事與愿違，在禁酒令持續(xù)的近14年間，禁酒效果與預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。首先，酒精的生產(chǎn)和消費量不減反增。禁酒令剛開始執(zhí)行的前幾年，美國的酒類消費明顯減少，然而禁酒令無法禁止國民的真實飲酒需求，利用蒸餾工具私自釀酒的情況十分普遍，甚至有人假裝生病從醫(yī)院獲取高濃度醫(yī)用酒精。據(jù)統(tǒng)計，禁酒期間雖然人均啤酒的消費量下降了四分之三，但酒精的總體銷量卻成倍增長，由于私酒的制作工藝粗糙，當(dāng)時因酒精中毒死亡或失明的事件時有發(fā)生。有數(shù)據(jù)顯示，1929年死于酒精中毒的人數(shù)是10年前的30多倍。同時，違禁走私層出不窮，1924年前后每年有約400多萬加侖的各種酒類非法流入美國市場，非法酒類銷售網(wǎng)點超過20萬個，地下酒館更是數(shù)不勝數(shù)。
《了不起的的蓋茨比》里，蓋茨比探訪了一家內(nèi)有乾坤的理發(fā)店，深入其中，竟是一家華麗的酒吧。這就是上世紀(jì)30年代，美國禁酒令時期的“秘密酒吧”。
其次，禁酒滋生了一系列社會問題，助長了有組織犯罪集團(tuán)的發(fā)展。面對販賣私酒的豐厚利潤，美國的黑幫組織紛紛開辦非法酒廠，組織生產(chǎn)、運輸和銷售，走私各種酒類，向地下酒館提供私酒買賣保護(hù)，還經(jīng)營夜總會、酒店、賭場和毒品館，每個城市都有一兩個較大的犯罪團(tuán)伙組織，控制著整個城市的私酒交易。黑幫組織往往賄賂官員、買通警察，與政界建立聯(lián)系，嚴(yán)重影響了社會治安。禁酒期間，美國犯罪率直線上升，全國大城市兇殺率增長了50%，娛樂場所的熱鬧氣氛被恐怖和暴力所替代，人身襲擊、婦女兒童犯罪案件發(fā)生率也快速增長，成為困擾大多數(shù)州政府的首要社會問題。這些黑幫后來演變成了現(xiàn)在跨國的有組織的犯罪集團(tuán)，成為歷史遺留問題。
最后，政府負(fù)擔(dān)大大加重。一方面，禁酒執(zhí)法增加了政府的開支。禁酒執(zhí)法工作主要包括監(jiān)督工業(yè)酒精的生產(chǎn)、監(jiān)督藥劑師和醫(yī)生的操作規(guī)程、摧搗酒精的非法釀制、關(guān)閉地下酒館、防范酒類走私等，事務(wù)繁多，需要經(jīng)費和人員保障，為此聯(lián)邦政府專門成立了禁酒局。1920年至1930年，聯(lián)邦政府在這一方面的花費增加了至少10倍，很大部分用在禁酒執(zhí)法上。禁酒局的年度預(yù)算從440萬美元提高到了1340萬美元，海關(guān)雇員增加了45%，海岸巡邏隊的人數(shù)增長了188%。與此同時，禁酒大大減少了聯(lián)邦政府的稅收收入。1913年之前，聯(lián)邦政府30%~40%的收入來自對酒類的征稅。據(jù)估計，禁酒時期，聯(lián)邦政府在稅收上損失約110億美元（以購買力平價換算成今天的價值，約為1600億美元）。
憲法第二十一條修正案的頒布：禁酒令正式廢除。
20世紀(jì)20年代后期，禁酒令帶來的社會問題愈加明顯，政治家的不滿、民眾的憤怒、反禁酒組織的活躍使得廢除禁酒令的呼聲越來越高。1928年的總統(tǒng)大選是禁酒運動的重要轉(zhuǎn)折點，雖然反禁酒的民主黨人史密斯在總統(tǒng)大選中選票負(fù)于支持禁酒的共和黨人胡佛，但史密斯第一次將廢除禁酒令提上了政治日程，將過去雜亂無章的反禁酒組織團(tuán)結(jié)到了一起，并使之從一個渙散的民間組織變成了一個有凝聚力的政治勢力，讓廢禁浪潮由紐約波及整個美國。從此民主黨與廢禁聯(lián)系在一起，在之后的選舉中，民主黨贏得了廣大渴望廢除禁酒令的社會人士的支持。
1929年，美國爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，胡佛政府面對危機(jī)束手無策，美國民眾的困惑和絕望對政治家們發(fā)動廢禁產(chǎn)生了巨大推動力。1932年，民主黨人羅斯福接過史密斯的廢禁大旗，順應(yīng)民意，贏得了大選。上任后，羅斯福迅速著手對沃爾斯特德法案進(jìn)行修改，使啤酒和葡萄酒合法化，同時他啟動了第二十一條憲法修正案，旨在取締第十八條修正案。1933年12月5日，超過四分之三的州通過了第二十一條修正案，新憲法正式生效。這意味著禁酒令正式被取締，長達(dá)一個多世紀(jì)的禁酒風(fēng)波戛然而止。
不可否認(rèn)，美國禁酒運動具有良好動機(jī)和一定的進(jìn)步性，它的出發(fā)點是鏟除社會中的罪惡，消滅酗酒、政治腐敗以及家庭暴力。同一時期的俄羅斯、加拿大、挪威、芬蘭等國也先后推出了禁酒令，它符合當(dāng)時的社會大背景，體現(xiàn)了各國人民追求美好健康生活的共同心愿。然而，試圖通過一紙條文來規(guī)范個人的生活習(xí)慣和社會傳統(tǒng)、以達(dá)到造福整個社會的想法，帶有濃厚的理想主義色彩。這些國家的禁酒運動不約而同走向失敗。
內(nèi)外因共同作用：禁酒令失敗的原因分析。
禁酒令本身存在諸多隱患。第一，禁酒令違背了事物的發(fā)展規(guī)律和社會真實需求。它忽視了美國民眾幾百年來的消費傳統(tǒng)，試圖一蹴而就實現(xiàn)禁酒，導(dǎo)致市場供需失衡，催生了黑市交易、權(quán)力尋租等影響正常經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的負(fù)面影響。同時，它旨在通過立法的手段強(qiáng)制改變國民的生活習(xí)慣和個人嗜好，嚴(yán)重干涉?zhèn)€人自由，引發(fā)民眾的不滿。第二，過于苛刻的酒精標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)了社會的普遍抵制。法案規(guī)定致醉酒類飲料的定義為含酒精量高于0.5%的一切飲料，禁酒前美國啤酒的酒精含量為5%，即使在一戰(zhàn)時期，啤酒的酒精含量也達(dá)到了2.75%。這一過低的標(biāo)準(zhǔn)等于禁止所有酒類，而禁酒運動的初始階段，人們的目標(biāo)是禁止致醉酒類和烈性酒，不包括美國人日常飲用的淡啤酒，過于苛刻的酒精標(biāo)準(zhǔn)反而破壞了它所依靠的社會基礎(chǔ)。第三，禁酒令采取了雙重標(biāo)準(zhǔn)，具有歧視性。禁酒令對城市居民的飲酒行為十分嚴(yán)苛，但對農(nóng)村居民十分寬松，其中有一條款飽受爭議，即允許家庭生產(chǎn)以家用為目的、非致醉的蘋果酒（農(nóng)村地區(qū)常見的酒類）和果汁。這意味著農(nóng)村居民可以十分輕易地獲得酒精飲料，除了自家釀酒外，葡萄酒商也可以將葡萄和果凍合法地賣給有生產(chǎn)條件的家庭（多位于農(nóng)村地區(qū)）制作葡萄酒，因此農(nóng)村地區(qū)人們飲酒的現(xiàn)象非常普遍。這引起了城市居民和新移民的不滿，認(rèn)為該法案只針對城市中下階層，而非全美人民，與“天賦人權(quán)”“人人平等”的美國憲法精神不相符合，激化了矛盾，引發(fā)了民眾對立。
禁酒執(zhí)法工作舉步維艱。根據(jù)憲法修正案規(guī)定，美國聯(lián)邦和地方都對禁酒擁有執(zhí)法權(quán)，其中聯(lián)邦的執(zhí)法具有主導(dǎo)作用。但美國聯(lián)邦政府對禁酒前景盲目樂觀。禁酒令生效后，聯(lián)邦政府的注意力轉(zhuǎn)向了其他事務(wù)，每年撥付給禁酒局的資金難以支撐起近3000名執(zhí)法人員的正常工作，執(zhí)法人員數(shù)量常年不足，受賄腐敗的現(xiàn)象司空見慣。禁酒局任人唯親的現(xiàn)象也非常嚴(yán)重，超過四分之三的執(zhí)法人員與政客和禁酒組織有著特殊關(guān)系。這導(dǎo)致當(dāng)時禁酒執(zhí)法人員的素質(zhì)低下，不僅不能有效執(zhí)法，甚至犯法，嚴(yán)重影響了禁酒隊伍的形象。另外，禁酒工作需要聯(lián)邦多個部門相互配合，如海岸警衛(wèi)隊、海關(guān)等，但部門之間因利益之爭相互掣肘，禁酒局的工作很少能夠得到其他機(jī)構(gòu)的支持。受制于經(jīng)費和人員不足、社會阻力大、缺乏其他部門的配合，聯(lián)邦的執(zhí)法力不從心。
州政府的禁酒執(zhí)法更加敷衍搪塞。1923年各州投入禁酒執(zhí)法資金加在一起不到55萬美元，后期有28個州甚至拒絕撥付資金，各州政府在禁酒上的投入不到公園維護(hù)費的四分之一。缺少資金支持的情況下，執(zhí)法較嚴(yán)的州違反禁酒令的案件堆積如山，法庭不得不專門設(shè)置“討價還價日”，只要被告愿意放棄陪審團(tuán)審理，承認(rèn)自己違法并交納一定的罰金，就可以免除牢獄之災(zāi)，而一些傳統(tǒng)反禁酒州甚至公開拒絕禁酒。可以說，州禁酒執(zhí)法工作形同走過場。
槽糕的禁酒執(zhí)法降低了人們對政府和法律的信任度，普通民眾公然藐視法律、違反禁令、公開喝酒，“特權(quán)”人群不認(rèn)真遵守法律，執(zhí)法人員知法犯法，整個社會對禁酒令產(chǎn)生了強(qiáng)烈的抵觸情緒。
一戰(zhàn)后美國的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會和文化思想發(fā)生變化。民眾開始對進(jìn)步主義時期政府干預(yù)社會生活的政策和做法產(chǎn)生質(zhì)疑，社會各界呼吁恢復(fù)“常態(tài)”社會，同時執(zhí)法人員在禁酒實踐過程中頻頻侵犯個人人身自由，與美國社會的根本價值觀不符，廢除禁酒令的呼聲越來越高。另一方面，現(xiàn)代都市文化的盛行給禁酒工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。這一時期美國經(jīng)濟(jì)繁榮，城市化進(jìn)程明顯加快，以消費和娛樂為特征的新城市文化悄然興起，消費主義取代了勤儉克制的新教倫理和清教精神，酒類、電影、旅游、化妝品等成為美國中產(chǎn)階級生活的主流，地下酒館生意興隆。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)女性就業(yè)，工作機(jī)會的增加提高了她們的經(jīng)濟(jì)地位和獨立性，女權(quán)意識逐漸覺醒，新女性將喝酒視為獨立的重要標(biāo)志，禁酒運動曾經(jīng)的忠實陣營開始瓦解。政治、文化、思想、社會等多方面的因素讓廢除禁酒的呼聲越來越高漲，傳統(tǒng)禁酒組織日漸式微，反禁酒組織大量涌現(xiàn)。
禁酒令失敗對控?zé)煿ぷ鞯膯⑹?/strong>
煙草和酒類產(chǎn)品具有相似的行業(yè)和消費特征，它們都是嗜好性快速消費品，有龐大的消費人群、市場需求和長期消費傳統(tǒng)，是重要的稅收來源。美國禁酒令的曲折經(jīng)歷對控?zé)煿ぷ饔幸欢▎⑹尽?/p>
對吸煙宜采取控制和引導(dǎo)措施，而意在禁止的非理性過激措施并不適用。政策和法令要達(dá)到既定目標(biāo)，必須尊重人類社會發(fā)展和個體行為的規(guī)律。吸煙至今已有500多年的歷史，煙草已經(jīng)滲透到社會的各個方面，擁有廣泛的社會消費需求。目前，全球仍約有11億成年吸煙者，在可預(yù)見的未來，全球煙草市場需求依然很大。如果不顧社會的真實需求，對吸煙采取意在禁止的非理性過激措施，不但不能達(dá)到政策目的，反而可能使社會蒙受損失。改變和消除吸煙行為是一個漫長的過程，不可能一蹴而就，推進(jìn)煙草控制工作要有足夠的耐心，逐步采取控制和引導(dǎo)措施，這既是順從社會的發(fā)展規(guī)律，也是尊重真實人性的具體表現(xiàn)。
制定相關(guān)控?zé)煼珊驼咭苊獬C枉過正。法律和政策的制定應(yīng)該立足一國的基本國情，超出社會發(fā)展階段的法律和政策往往事與愿違。禁酒令本著維護(hù)社會穩(wěn)定的目的最終卻滋生了走私犯罪和政治腐敗，希望減少酒精對人體健康的影響最終卻讓人們消費了更多劣質(zhì)酒精，這些都是倡導(dǎo)禁酒者始料未及的。控?zé)熜袆油瑯有枰硇?#xff0c;煙草產(chǎn)業(yè)在許多國家的經(jīng)濟(jì)中具有重要地位，過激控?zé)熆赡軙又卣斦?fù)擔(dān)，大大加劇走私、制售假煙等非法貿(mào)易行為，激化社會矛盾，引起吸煙者和非吸煙者的對立，對國家和社會造成更嚴(yán)重的傷害。
要正確處理立法與執(zhí)法的關(guān)系。良法是善治的前提，法律的生命力在于執(zhí)行。美國禁酒令失敗的原因之一就是立法目標(biāo)與執(zhí)法能力的脫節(jié)。禁酒令失敗后，美國政府把對酒類的普遍管制改為就某一具體問題立法，比如設(shè)置合法飲酒的年齡，嚴(yán)懲酒后開車等。這些法律執(zhí)行所需要的能力與實際執(zhí)行能力基本一致，最終獲得了長期的堅持并收到了顯著效果。煙草控制涉及法律、經(jīng)濟(jì)、社會、科學(xué)技術(shù)、公共政策、衛(wèi)生健康等多個領(lǐng)域，專業(yè)化要求高，所需要的社會資源龐大，出臺煙草控制政策法令需要結(jié)合國情和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，全面深入調(diào)研，科學(xué)評估實施成本、實施手段和實施效果，避免不當(dāng)立法、跟風(fēng)立法和有禁不止、有令難行。
篤行致遠(yuǎn) 2024中國煙草行業(yè)發(fā)展觀察
