三、新型煙草制品監(jiān)管進(jìn)展

2021年，以加熱卷煙、電子煙為代表的新型煙草制品監(jiān)管政策趨于嚴(yán)格化、系統(tǒng)化，越來越多的國(guó)家制定或修改監(jiān)管政策?；诋a(chǎn)品法律屬性的界定，加熱卷煙和電子煙的監(jiān)管邏輯有所區(qū)別。

（一）加熱卷煙

從法律屬性上來看，加熱卷煙的煙草屬性已經(jīng)明確。世界衛(wèi)生組織在《公約》締約方第八次會(huì)議決議中指出，加熱煙草制品是煙草制品，因此必須遵守《公約》的各項(xiàng)規(guī)定。此后，世界衛(wèi)生組織煙草制品管制研究小組就新型煙草制品特別是加熱煙草制品的研究和證據(jù)起草了報(bào)告，就新型煙草制品的定義、術(shù)語、分類編寫了若干報(bào)告并在締約方第九次會(huì)議中進(jìn)行了形式性討論。一些締約方表示對(duì)新型煙草制品的信息了解還不夠充分，希望世界衛(wèi)生組織提供更充實(shí)的科學(xué)指南，實(shí)質(zhì)性討論將在締約方第十次會(huì)議進(jìn)一步展開。據(jù)世界衛(wèi)生組織2020年統(tǒng)計(jì)，除11個(gè)國(guó)家（巴西、朝鮮、埃塞俄比亞、印度、伊朗、墨西哥、挪威、巴拿馬、新加坡、敘利亞、東帝汶）禁止銷售加熱卷煙外，大部分國(guó)家和地區(qū)允許加熱卷煙銷售并對(duì)其進(jìn)行不同程度的監(jiān)管。2021年，柬埔寨宣布禁止加熱卷煙的銷售、使用和商業(yè)化活動(dòng)。

（二）電子煙

不同于加熱卷煙，各國(guó)和地區(qū)對(duì)電子煙的法律屬性還沒有一致認(rèn)同。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有62個(gè)國(guó)家和地區(qū)將電子煙作為煙草制品進(jìn)行監(jiān)管，25個(gè)國(guó)家和地區(qū)將其歸為普通消費(fèi)品，24個(gè)國(guó)家和地區(qū)將其歸為藥品，2個(gè)國(guó)家將其作為毒品或者有害物質(zhì)監(jiān)管。世界衛(wèi)生組織自2008年開始為包括電子煙在內(nèi)的新型煙草制品監(jiān)管提供指導(dǎo)，2014年提出締約方在進(jìn)行電子煙監(jiān)管時(shí)應(yīng)考慮減少未成年人使用等基本目標(biāo)，并建議締約方禁止或管制電子煙（包括不含尼古丁的產(chǎn)品）。2021年，瑞士聯(lián)邦議會(huì)通過法案，將電子煙視同煙草制品進(jìn)行監(jiān)管。在“減害”方面，電子煙的“減害”功效未獲得普遍認(rèn)可。

在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，數(shù)據(jù)可得的195個(gè)國(guó)家中，有32個(gè)國(guó)家完全禁止銷售電子煙；其余163個(gè)國(guó)家采取電子煙準(zhǔn)入機(jī)制，其中79個(gè)國(guó)家已采取一項(xiàng)或多項(xiàng)立法措施實(shí)行監(jiān)管，84個(gè)國(guó)家暫沒有針對(duì)電子煙的監(jiān)管措施。在允許準(zhǔn)入的國(guó)家中，德國(guó)、美國(guó)等42個(gè)國(guó)家通過上市前許可和上市后定期報(bào)告的措施管控電子煙供應(yīng)，較上年增加3個(gè)國(guó)家。2021年，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）公布首個(gè)通過上市準(zhǔn)入申請(qǐng)（PMTA）的電子煙產(chǎn)品。PMTA是2017年后電子煙新產(chǎn)品在美國(guó)上市銷售的必經(jīng)之路，與此同時(shí)，FDA拒絕了絕大多數(shù)電子煙的市場(chǎng)準(zhǔn)入申請(qǐng)，尤其是風(fēng)味電子煙。馬來西亞將取消電子煙禁令并開始實(shí)行監(jiān)管，此前馬來西亞禁止出售非醫(yī)療用尼古丁產(chǎn)品。埃及宣布廢除2015年以來實(shí)施的電子煙禁令，將電子煙銷售和消費(fèi)合法化。

生產(chǎn)管制主要包括成分管制和口味管制等。在成分管制方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，澳大利亞、德國(guó)、西班牙等39個(gè)國(guó)家對(duì)電子煙煙液中的尼古丁含量予以限制，較上年增加4個(gè)國(guó)家；比利時(shí)、法國(guó)、新西蘭等39個(gè)國(guó)家對(duì)煙液中的添加劑予以限制，較上年增加6個(gè)國(guó)家；34個(gè)國(guó)家對(duì)煙液的成分進(jìn)行質(zhì)量安全評(píng)估或制定其他相關(guān)安全規(guī)定。在口味管制方面，芬蘭、匈牙利和黑山等國(guó)家禁止除了煙草之外的全部口味，丹麥、德國(guó)、新西蘭、菲律賓、沙特、愛沙尼亞禁止大部分口味。

消費(fèi)管制主要包括稅收管理、公共場(chǎng)所使用、廣告促銷、防止未成年人接觸等。稅收管理方面，23個(gè)國(guó)家對(duì)煙液征消費(fèi)稅，其中葡萄牙、俄羅斯和斯洛文尼亞3個(gè)國(guó)家稅率達(dá)到75%或以上。公共場(chǎng)所使用方面，30個(gè)國(guó)家禁止在所有室內(nèi)公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所和公共交通工具上使用電子煙，45個(gè)國(guó)家禁止在部分公共場(chǎng)所使用。廣告促銷方面，22個(gè)國(guó)家廣泛禁止電子煙廣告、促銷和贊助，其中15個(gè)國(guó)家對(duì)煙具和煙液均采取廣告禁令，4個(gè)國(guó)家僅禁止煙具廣告，3個(gè)國(guó)家禁止風(fēng)味電子煙廣告。防止未成年人接觸方面，69個(gè)國(guó)家設(shè)置了使用電子煙的最低法定年齡，其中62個(gè)國(guó)家的最低法定年齡為18歲，1個(gè)國(guó)家為19歲，6個(gè)國(guó)家為21歲。

四、世界衛(wèi)生組織煙草控制進(jìn)展

2021年，世界衛(wèi)生組織及《公約》秘書處繼續(xù)在全球控?zé)煿ぷ髦邪缪葜匾巧?/p>

一是組織召開《公約》和《議定書》締約方會(huì)議。受新冠肺炎疫情影響，會(huì)議召開時(shí)間比原定計(jì)劃推遲了一年。受線上視頻會(huì)議形式的限制，時(shí)隔三年才召開的會(huì)議并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論，部分重點(diǎn)議題的進(jìn)展落后于預(yù)期。

二是聚焦重點(diǎn)措施，引導(dǎo)締約方制定控?zé)熣摺Ｊ澜缧l(wèi)生組織2007年制定了控?zé)熣甙?#xff08;MPOWER），重點(diǎn)聚焦《公約》六項(xiàng)減少煙草需求的措施，為締約方更好地執(zhí)行《公約》提供了技術(shù)措施和資源?！豆s》秘書處陸續(xù)通過和發(fā)布多份指南性報(bào)告和《實(shí)施指南》，《實(shí)施指南》沒有法律約束力，但其部分內(nèi)容超出了《公約》范疇。

三是評(píng)估進(jìn)展和信息公開。世界衛(wèi)生組織根據(jù)締約方提供的周期性報(bào)告建立數(shù)據(jù)庫(kù)，收集更新全球控?zé)熜畔?#xff0c;定期就重點(diǎn)控?zé)煷胧┖蜔煵菔褂们闆r編寫報(bào)告。2021年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《全球煙草流行報(bào)告2021》《2000～2025年全球煙草使用流行趨勢(shì)報(bào)告（第四版）》和《煙草控制框架公約2021年全球進(jìn)展報(bào)告》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全球成人煙草使用率為22.3%，使用人數(shù)12.98億，其中男性10.67億，女性2.31億。從趨勢(shì)上看，煙草使用率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，煙草使用總?cè)藬?shù)微弱下降，其中女性使用人數(shù)下降明顯，男性使用人數(shù)不降反升。

四是科學(xué)研究和技術(shù)支持。應(yīng)締約方要求，世界衛(wèi)生組織開展產(chǎn)品特性、成分管制、新型煙草制品等研究。2021年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布第八版《煙草成分管制研究報(bào)告》，進(jìn)一步加強(qiáng)煙草制品尤其是新型煙草制品成分和釋放物的科學(xué)研究，為締約方加強(qiáng)管制提供基礎(chǔ)材料，尤其是針對(duì)迅速增長(zhǎng)的新型煙草制品，世界衛(wèi)生組織陸續(xù)發(fā)布了《電子煙油成分檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)操作程序》《與新型煙草制品有關(guān)的訴訟案例研究》等研究報(bào)告。此外，世界衛(wèi)生組織和《公約》秘書處還于2021年出臺(tái)了《煙草稅政策技術(shù)指南》。

五是組織開展控?zé)熯\(yùn)動(dòng)。世界衛(wèi)生組織每年5月31日舉辦世界無煙日活動(dòng)，2021年世界無煙日活動(dòng)再次強(qiáng)調(diào)了電子煙對(duì)健康的危害性以及對(duì)青少年的吸引力。此外，世界衛(wèi)生組織還發(fā)布了一系列紀(jì)錄片，通過使用多種手段推進(jìn)控?zé)煿ぷ鳌?/p>

五、結(jié)語

當(dāng)前，煙草控制已成為國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)，控?zé)煷胧┤諠u深化、監(jiān)管更趨嚴(yán)格、全系列監(jiān)管格局日漸形成。2021年，新冠肺炎疫情的持續(xù)對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生復(fù)雜影響。

一是出現(xiàn)極端控?zé)煷胧?。個(gè)別締約方以疫情防控為名，暫停銷售煙草制品，導(dǎo)致煙草非法貿(mào)易激增。如南非和博茨瓦納將煙草和尼古丁產(chǎn)品列為非必要物資，在全國(guó)范圍內(nèi)禁止銷售卷煙和電子煙。南非的銷售禁令雖然僅維持五個(gè)月，但由此促成的龐大非法網(wǎng)絡(luò)在禁令解除后持續(xù)威脅正常的卷煙市場(chǎng)，調(diào)查顯示目前南非43%的商店出售非法卷煙，導(dǎo)致政府一年內(nèi)損失煙草消費(fèi)稅達(dá)13億美元。

二是經(jīng)濟(jì)衰退影響部分控?zé)煷胧┑膱?zhí)行力度。疫情影響下大部分締約方優(yōu)先考慮復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，對(duì)部分控?zé)煷胧┑闹С譁p弱，政策執(zhí)行力度受到影響，部分締約方暫緩或放松原有煙草控制措施。根據(jù)世界衛(wèi)生組織報(bào)告，部分措施在大多數(shù)地區(qū)處于不充分或不可用的狀態(tài)，如煙草依賴治療和戒煙服務(wù)等。

三是相關(guān)人士呼吁將減少煙草危害納入《公約》的執(zhí)行層面。一些學(xué)者和前官員呼吁世界衛(wèi)生組織《公約》秘書處進(jìn)行改革，提出將煙草減害政策作為《公約》控?zé)煈?zhàn)略的第三大支柱，提出《公約》應(yīng)增加鼓勵(lì)消費(fèi)者使用更安全的煙草產(chǎn)品等條款。目前，《公約》規(guī)定煙草控制包括“減少煙草危害”的戰(zhàn)略，但條文中并未明確規(guī)定減少煙草危害的措施。