中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（簡稱“中國綠發會”）于8月31日召開了“環境保護協同控煙工作討論會”。中南財經政法大學教授高利紅在會上作了主題發言?，F將發言內容整理臺下，謹供相關人士參考借鑒。

發言內容整理分享如下：

我今天想集中講一講如何??運用環境訴訟這種形式，尤其是環境公益訴訟的形式來解決控煙問題。??從法律角度上如何理解控煙問題，到目前為止，主要依賴于一些規制性的法律，所以受害者很難通過??司法途徑獲得救濟，因為規制性法律多數都不是裁判性的規則，所以受害者很難??通過規制性的法律去提起訴訟，獲得司法救濟。

??那么，中國綠發會目前提起的這幾起案件，包括室內公共場所控煙案，我以這個案件為例，在課堂上??跟本科生和碩士生都進行了討論。??這個案例實際上是想通過訴訟的形式，??運用環境法來保護被動吸煙的受害者。??科學的研究已經提供了很多有說服力的研究報告，證明二手煙對于人體的侵害。但是，如果受害者以侵權為由提起訴訟的話，??那就要求受害者提供所受損害的證據。對于微量積累型的??二手煙導致的侵權來說，受害者是很難??拿出有說服力的證據證明自己受到實際損害，所以，一般的侵權法很難??給二手煙的受害者提供救濟。

而室內公共場所控煙案的提起，綠會很聰明的做法就是沒有適用一般的侵權行為法，而用環境侵權公益訴訟，這也是一個聰明的、值得繼續探索適用的途徑。再比如，前面提到的鐵路控煙案件中，我們看到??后面列舉到的法律條文，就是說被告違反的法律就有消費者權益保護法，但是，運用消費者權益保護法提起訴訟，??要么得由消費者本人提起，如果是公益訴訟也只能由消協來提起。而環境侵權訴訟中原告的舉證負擔最輕，取得勝訴的可能性更高。并且，環境公益訴訟??開放范圍比較廣，那么，中國綠發會作為環境保護的NGO機構就可以提起。

所以，我認為用環境訴訟的形式來遏制控煙問題，它有幾個好處。第一，?就是參與的面更廣，提起訴訟的這種主體范圍會更廣。??第二，??原告的舉證責任也更輕。但是這一做法在現實中也遇到一些爭議，爭議點在哪？爭議點就是??對于室內環境能不能夠運用環境保護法來進行保護？??環境保護法的第二條規定：本法所稱環境是指影響人類生存和發展的??各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，??包括??大氣、水、海洋、土地、礦產、森林、草原、濕地、野生生物、??自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。??根據環境保護法第二條對于環境的定義，如果嚴格的遵守文意解釋的方法，??那么環境保護法保護的環境主要是室外的具有一定生態功能的環境。??雖然城市和鄉村也包括了生活環境，但是因為城市和鄉村中??都具有一定的生態功能，并且城市和鄉村如果規劃建設的不好，會對環境造成比較大的壓力，??所以說環境保護法涵蓋了城市和鄉村，其意在??建設生態城市和美麗鄉村。因此，用嚴格的文意解釋法??來解釋環境保護法所說的環境，想要把室內環境作為環境保護法的對象，??會遇到很大的爭議。??我曾跟環境法領域的多位老師討論過，他們都認為用環境法來保護室內環境，??有些牽強，雖然室內環境也是屬于環境法所說的人工改造的環境，??但是環境法通常所說的人工改造的環境，多數是指向?風景名勝區，水庫等??跟天然環境高度相關的、基本上融在一起的人工環境。概言之，控煙環境侵權案件??最大的爭議點就是環境法是否適用于室內的環境。

那么，是不是說文意解釋法就已經完全取消了環境法保護室內環境的可能性？我認為還不至于這么悲觀，因為室內環境也屬于人工改造環境，而且環境法的第二條最后，在列舉了15種要素之后，還有一個“等”字，預留了擴大解釋的機會。??那么，當法律適用存在爭議之際，也就是文意解釋法爭議比較大的時候，我們通常就會采用第二個解釋方法即體系解釋法。

我們來看看通過體系解釋法，??能不能夠把室內環境放到環境法保護的環境里面來，我覺得思路一下就變寬了。??為什么？因為《憲法》的第二十六條規定，要保護生活環境和生態環境，那么生活環境這個概念??當然就包括了室內環境，《憲法》第二十六條給我們提供了一個很好的解釋??依據。??《環境保護法》的第三十九條規定，國家要建立??環境與健康的協同防控機制。??而《環境保護法》第一條也規定了要保障公眾健康，結合環境保護法的第一條，第三十九條，憲法的第二十六條，我們用體系解釋法解釋說環境法所保護的環境，??包括室內的公共環境，我認為這可以解釋的通。??但如果要包括私人室內環境，恐怕又會有爭議，因為環境法保護的是公眾健康，??所以應把室內環境限定為是室內的公共??環境。??中國綠發會室內公共場所控煙案所涉及到的商場是一個公共環境，而鐵路所構造的也是一個公共環境，因此通過體系解釋法，把室內公共環境放到環境法中去解釋，這是一個可行的途徑。

退一步講，如果大家對體系解釋法依然有爭議怎么辦？這個時候還可以運用目的解釋法。??環境法制定這么多法律規范，實踐提起這么多訴訟，目的是什么？目的當然是??要保護公眾健康，這也是環境法最重要的目的之一。那么在健康這個問題上，吸煙??或者說二手煙給周邊的一些不特定的人，也就是社會公眾所造成的傷害，可能比一般的環境污染來得更嚴重。從這個角度來說，?目的解釋法也可以解釋。??

總之，我的觀點就是，??環境保護法運用于控煙，它的難點就在于環境保護法所保護的環境是否包括??室內公共環境，遵照嚴格的文意解釋法，有比較大的爭議，但是也有可以擴展的地方。??但是如果運用體系解釋和目的解釋法，還是有機會把環境法運用于室內公共環境的空間。

那么，說完國內的法律，??我們再來看一看境外。有沒有類似途徑可資借鑒。因為時間有限，我只檢索了一下美國的情況。??2018年美國環保署網站發布了一個里程碑式的關于控煙的研究報告，我把研究報告粗略地翻譯了一下，美國在治理過程中的爭議是什么？他爭議的要點是說聯邦能不能管，因為美國是一個聯邦制國家，??那么聯邦只能管全國性的洲際之間的問題，室內公共環境的??問題屬于各州的事務，??但是美國國家的聯邦環保署事實上已經在推動聯邦層面上的??環境標準要考慮室內的吸煙所帶來的空氣質量的問題。其中，他們重點分析了苯，對苯所造成的危害??經過幾十年這種數據的跟蹤，得出了死亡率以及醫保經費增加的數據。如果是聯邦管控的話，在環境質量提高的背景下，可以降低多少死亡率以及減少多少醫保經費，同時也減少了稅收等等，報告都進行比較。

因此，如果樂觀來看，我們國家不受聯邦架構的這種??限制，所遇到的體制性障礙遠遠低于美國。