云南的控煙工作走到了關鍵的十字路口。

8月21日，云南省愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室舉行《云南省愛國衛(wèi)生條例（草案）》（下稱《草案》）聽證會，最新版本的“聽證稿”進入公共討論。多位資深控煙人士指出，草案在控煙部分與國內先進地區(qū)有極大差距，且最新的“聽證稿”的控煙力度較此前的“征求意見稿”版本還有倒退。

除了未能實現(xiàn)室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具全面禁止吸煙，《草案》還將指導吸煙區(qū)設置的職能交給煙草專賣局，引起多位聽證代表的反對。

聽證會上多方批評控煙條款力度不足、含糊寬松

今年7月，云南省愛衛(wèi)辦發(fā)布聽證會公告，招募聽證代表和旁聽人員。按規(guī)定，即將制定的《云南省愛國衛(wèi)生條例（草案）》屬于“重大決策”，其內容是否適當，需要聽取社會各方面的意見和建議。經過報名、遴選等程序，云南省愛衛(wèi)辦在8月公布了參會名單，包括15名聽證代表和12名旁聽人員。

大山里的煙葉

據南都記者梳理，15名聽證代表中有9人在云南省各級衛(wèi)生系統(tǒng)工作，至少4人有法律背景。此外，聽證會主持人、監(jiān)察人、決策發(fā)言人、聽證委員等相關工作人員則大多來自云南省衛(wèi)健委。南都記者還了解到，包括云南省煙草專賣局在內的多個部門也列席旁聽了此次聽證會。

　　今年7月，云南省愛衛(wèi)辦發(fā)布聽證會公告，招募聽證代表和旁聽人員。

《草案》共十章六十六條，其第二十八條至第三十二條與控煙有關，也是《草案》中的主要爭議點之一。多位參與聽證會的人員告訴南都記者，聽證代表的意見集中在控煙相關規(guī)定，特別是第二十八條和第二十九條爭議較大，約半數(shù)的聽證代表都就此發(fā)表了意見，認為相關規(guī)定力度較弱，較國內其他地區(qū)同類規(guī)定寬松含糊，不能滿足控煙工作的要求，也不能達成云南省和國家就受無煙法規(guī)保護人口設定的目標。

《草案》第二十八條規(guī)定，室內公共場所、公共交通工具內控制吸煙（含電子煙）。下列特殊區(qū)域室內、室外禁止吸煙：（一）托育機構、幼兒園、中小學校、少年宮、未成年人教育培訓機構和其他未成年人集中活動的公共場所；（二）主要為孕婦、兒童提供服務的機構或者場所，社會福利機構；（三）體育場、健身場的比賽區(qū)和座席區(qū)；（四）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他禁止吸煙區(qū)域。

旁聽聽證會的云南超軼健康咨詢中心高級項目經理解瑋琳介紹，多位衛(wèi)健系統(tǒng)的聽證代表表示，該規(guī)定不符合《煙草控制框架公約》全面禁煙的要求，未納入工作場所，同時，“控制吸煙”的表述力度不足，應明確為“全面禁止吸煙”。另有一位法律人士直言，與國內其他省市相關條例相比，該規(guī)定含糊寬松。

按照國內外的公認標準，室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具全部應當全面禁煙，削減其中任一部分都會影響整體的控煙力度。而在未能明確全面禁煙的情況下，《草案》僅羅列了部分禁煙區(qū)，這可能進一步削弱其效力。例如，《草案》沒有明確規(guī)定餐館內禁止吸煙，這使該場所可能成為控煙的一大短板。

長期關注控煙工作的中國疾控中心控煙辦原主任、新探健康發(fā)展中心副主任姜垣分析，控煙執(zhí)法很難直接進入家庭，在很多工作場所實施也存在問題，因此公共場所的全面禁煙尤為重要。“唯一能推動禁煙的就是公共場所，如果還不全面禁煙，立法有什么用？”她反問。

此外，《草案》雖列舉了控煙地區(qū)和控煙舉措，但未寫入對違規(guī)吸煙行為的懲罰措施、投訴渠道，這也引起了聽證代表對規(guī)定能否落地的擔憂。

全面無煙立法為何尤為重要？中國占全世界不到19%的人口，吸煙人口卻占全世界28%，消耗了全世界44%的卷煙。根據國家衛(wèi)健委的數(shù)據統(tǒng)計，中國吸煙人群逾3億，另有約7.4億不吸煙人群正在遭受二手煙的危害。

而國內最早執(zhí)行這一要求的北京已經證明公共場所全面禁煙的效果。由北京大學公共衛(wèi)生學院胡永華團隊與常春團隊發(fā)表的研究顯示，《北京市控制吸煙條例》在2015年實施后，北京市職工因急性心肌梗死和腦卒中（中風）入院人數(shù)當期分別即刻下降5.4%和5.6%，帶來了顯著的預防心腦血管疾病健康收益。

煙草業(yè)介入控煙工作，控煙力度被指“越改越弱”

《草案》第二十九條同樣爭議巨大。第二十九條規(guī)定，煙草專賣局應當指導控制吸煙場所的管理者或者經營者應當規(guī)范設置吸煙區(qū)，并符合下列規(guī)定：（一）與非吸煙區(qū)有效分隔，避開人員密集區(qū)域和主要通道；（二）設置吸煙區(qū)標志、引導標志，并在吸煙區(qū)設置吸煙危害健康的警示標志；（三）放置收集煙灰、煙蒂等廢棄物的器具；（四）符合消防安全要求。

解瑋琳介紹，將指導吸煙區(qū)設置的權力交給煙草專賣局，引起多位聽證代表的反對。現(xiàn)場提出了兩個主要觀點，其一，煙草專賣局與煙草公司為政企合一的體制，存在利益關系，煙草部門參與控煙并指導吸煙區(qū)設置不合適；其二，煙草專賣局不具備相關專業(yè)資質，該職能應該交給衛(wèi)健或疾控等對口業(yè)務部門。

“煙草業(yè)負責指導全省吸煙區(qū)的建立，我們覺得真的是特別的荒唐。”一位熟悉云南控煙工作的人士說。

事實上，前述幾個條款在《草案》起草過程中的幾次變遷恰好反映了云南控煙工作的幕后博弈與困境。

前述熟悉云南控煙工作的人士告訴南都記者，《草案》初稿參考了國內控煙效果較好地區(qū)的經驗，整體規(guī)定較為嚴格，得到了北京權威專家的肯定，只是考慮到云南當?shù)卣浐蜕鐣闆r妥協(xié)了部分控煙舉措，便于落地執(zhí)行。但在起草過程中，與控煙有關的部分至少經歷了三次較大的修改，每次修改都削弱了控煙力度。

對比云南省愛衛(wèi)辦5月公布的征求意見稿和7月公布的聽證稿，也可看出削弱控煙力度的趨勢。在5月的版本中，控制吸煙地區(qū)仍包括室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具這三類場所，而7月版刪除了室內工作場所。5月版僅要求規(guī)范設置吸煙區(qū)，而7月版則將指導吸煙區(qū)設置的職能明確交給煙草專賣局負責。

需要補充說明的是，公共衛(wèi)生專家和控煙專家普遍認為，設置室內吸煙區(qū)并不能起到阻止二手煙的效果。“允許室內部分場所設置吸煙區(qū)，這就像是在一塊游泳池劃分出兩個區(qū)域，一塊允許小便，一塊不能小便，可最終游泳池的水都會變臟。”在2020年的一場研討會上有學者如此比喻。而多份研究也表明，即使是密閉式的吸煙亭，也難以阻擋二手煙外泄，依然會影響其他人群。

基于此，允許設置吸煙區(qū)還會引起執(zhí)法困境。濟南市衛(wèi)健委2021年給人大代表的一份答復中談道，給室內設置吸煙室“開綠燈”不僅違反國內外法規(guī)，有悖于健康至上的社會共識，還違背了科學立法、有效執(zhí)法的原則。答復還稱，重慶、大連設置室內吸煙室，脫離工作實際，不具備可操作性，至今無法出臺吸煙室的設置標準、場所責任、執(zhí)法主體和違法吸煙行為取證等相關管理及執(zhí)法細則，法規(guī)執(zhí)行幾近停滯。

回顧云南《草案》的起草過程，前述熟悉云南控煙工作的幾位人士評價為“越改越不行”。在他們看來，云南控煙過去的一大成績就是在創(chuàng)衛(wèi)工作中，針對違反吸煙區(qū)規(guī)范的吸煙區(qū)、吸煙亭進行了拆除和改變用途，這些設施之前普遍由煙草業(yè)設置，且不能滿足控煙要求，《草案》如此規(guī)定無異于倒退。

聽證現(xiàn)場回應稱云南控煙有特殊性，將和有關部門積極溝通

南方都市報長期跟蹤報道各地控煙舉措和無煙立法情況，今年與各地控煙人士、公衛(wèi)專家交流中的一個普遍感受是，2019年以來，地方無煙立法的阻力愈發(fā)增大。

由于國家層面的無煙立法長期“難產”，業(yè)內希望推動各地主動出臺合格的無煙立法，進而實現(xiàn)對全人群的保護。這一思路促成了北京、上海、秦皇島等一批優(yōu)秀案例，這些地區(qū)的吸煙率也應聲下降。而2019年以后出現(xiàn)的多份地方立法，均在控煙力度上大打折扣，控煙界認為，這與煙草業(yè)的干涉有關。

控煙界多次公開表達擔憂，長此以往，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出的到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標幾乎不可能實現(xiàn)。（詳見：中國卷煙產量逆勢上漲，專家擔心控煙承諾難以實現(xiàn)）

在這一背景下，產煙大省云南的控煙阻力更是明顯。據每日經濟新聞報道，云南煙葉種植面積達到全國的40%，卷煙產量高居全國第一，吸煙率同樣高企。“云南的煙草太強了，”姜垣介紹，此前在云南開展控煙相關的培訓、宣傳等活動，均會受到當?shù)責煵輼I(yè)的影響，一些活動甚至要事先知會煙草業(yè)。前述熟悉云南控煙工作的幾位人士也談及類似的案例，一些控煙活動曾因煙草業(yè)的介入而被中間叫停。

但與現(xiàn)狀相對應的是，煙草重鎮(zhèn)云南曾經是國內率先啟動控煙的省份之一。南都記者了解到，全國人大常委會在2005年批準世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》后，云南衛(wèi)生系統(tǒng)很快就跟進實施中央轉移支付項目，推出一批控煙舉措，“抓得特別緊，工作取得成效”。云南的控煙努力也因此受到各方關注，世衛(wèi)組織就曾在其報告中推廣云南降低煙草種植密度的舉措。

而在前述熟悉云南控煙工作的幾位人士看來，新冠疫情以來的經濟下滑，使得地方政府加大了對煙草產業(yè)的依賴，控煙工作也隨之受挫。他們希望地方政府可以慎重考慮此次立法，寫入合格的禁煙條款，“無論從怎樣的角度，立法的目的不就是為了老百姓的健康和生命嗎？愛衛(wèi)條例的出臺不就是預防疾病，延長老百姓的人均壽命嗎？”

南都記者多方了解到，面對多位聽證代表對控煙條款提出的修改意見，聽證會的決策發(fā)言人在現(xiàn)場給出了回應。決策發(fā)言人表示，出臺相關規(guī)定時采取了包容審慎的態(tài)度，因為控煙涉及多個部門、多個行業(yè)、多個領域，對云南來說比較特殊，涉及政治、經濟、社會穩(wěn)定等各方面的因素。

決策發(fā)言人還表示，會后將和相關部門積極溝通，爭取達成共識，滿足聽證代表提出的合理化意見建議。“我們希望的結果就是這個工作要干，但是不能因為一些蝴蝶效應對整個全國的愛國衛(wèi)生工作產生一些影響。”