2024年5月31日是第37個(gè)世界無(wú)煙日，這也是中國(guó)全面推進(jìn)控?zé)煹牡?9年。

2005 年，我國(guó)與世界衛(wèi)生組織簽訂《煙草控制框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）后，全面推進(jìn)控?zé)熉募s。然而，我國(guó)尚無(wú)全國(guó)性的控?zé)煼煞ㄒ?guī)，控?zé)煼l散見(jiàn)于《未成年人保護(hù)法》《煙草專賣法》《廣告法》《慈善法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等法律中。

當(dāng)前，我國(guó)控?zé)熈⒎ㄖ饕缘貐^(qū)性立法為主。2023年，44個(gè)城市新出臺(tái)或修訂了市級(jí)控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)。截至目前，我國(guó)24個(gè)省份出臺(tái)省級(jí)控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)，254個(gè)城市出臺(tái)市級(jí)控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)，無(wú)煙環(huán)境建設(shè)成果持續(xù)鞏固。

“控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程還是比較緩慢的。” 新探健康發(fā)展研究中心副主任姜垣向界面新聞介紹，“全面無(wú)煙”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，參照世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第8條及其實(shí)施準(zhǔn)則的規(guī)定，“禁煙場(chǎng)所應(yīng)覆蓋所有室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所以及公共交通工具”，如果以列舉方式規(guī)定禁煙場(chǎng)所則至少覆善世界衛(wèi)生組織推薦的8類場(chǎng)所（醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、中小學(xué)校、大學(xué)、政府公共設(shè)施、辦公室、餐飲場(chǎng)所、酒吧等娛樂(lè)場(chǎng)所、公共交通工具）。

2006 年《公約》生效以來(lái)，銀川、杭州、哈爾濱、天津、長(zhǎng)春、南寧等城市就開(kāi)始嘗試出臺(tái)控?zé)煼ㄒ?guī)。到2014年之前，立法城市以二線及以下城市為主，控?zé)煑l款相對(duì)寬松，全部明文允許設(shè)置吸煙室（區(qū)）。

以2009年6月1日起施行的《銀川市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》為例，允許在控制吸煙場(chǎng)所設(shè)置吸煙室。條例規(guī)定在飛機(jī)、火車、長(zhǎng)途汽車等公共交通工具的等候室；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)；互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的服務(wù)區(qū)域；風(fēng)景名勝區(qū)可以設(shè)置吸煙室或者劃定吸煙區(qū)，吸煙室或者吸煙區(qū)以外的區(qū)域禁止吸煙。而鞍山、賀州、云浮、清遠(yuǎn)、南寧等城市都允許在禁止吸煙場(chǎng)所設(shè)置吸煙室。

2014 年 11 月 28 日《北京市控制吸煙條例》出臺(tái)，全國(guó)地方性控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)入了嚴(yán)格激進(jìn)階段，這一時(shí)期開(kāi)展控?zé)熈⒎ǖ某鞘杏斜本⒏Ｖ荨V州、上海、蘭州、上饒、烏海、杭州、西安、深圳、武漢、鄭州、青島等城市。立法城市以一線城市、新一線城市為主。控?zé)熞髧?yán)苛激進(jìn)，其中5個(gè)城市不允許設(shè)置吸煙室，2 個(gè)城市允許設(shè)置但有一定的過(guò)渡期。

然而2020年以后，控?zé)熈⒎ㄖ鼗貙徤麟A段。以2020年通過(guò)的《重慶市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》為例，其中規(guī)定，公共場(chǎng)所的室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。但是，餐飲服務(wù)場(chǎng)所、住宿休息服務(wù)場(chǎng)所、公眾娛樂(lè)場(chǎng)所的室內(nèi)區(qū)域，可以劃定或者設(shè)置吸煙區(qū)。而銀川、西安也暫緩了對(duì)《銀川市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》《西安市控制吸煙條例》修訂的進(jìn)程。

“從2020年重慶的控?zé)熈⒎?#xff0c;規(guī)定餐廳，娛樂(lè)場(chǎng)所和賓館三類場(chǎng)所不全面禁煙，立法進(jìn)程又開(kāi)始出現(xiàn)了一個(gè)倒退。事實(shí)上，254個(gè)已經(jīng)出臺(tái)控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)的城市中，真正符合《公約》‘全面無(wú)煙’標(biāo)準(zhǔn)的，大概只占10%左右。” 姜垣說(shuō)。

事實(shí)上，允許設(shè)置吸煙區(qū)可能會(huì)引起執(zhí)法困境。濟(jì)南市衛(wèi)健委2021年給人大代表的一份答復(fù)中談到，給室內(nèi)設(shè)置吸煙室“開(kāi)綠燈”不僅違反國(guó)內(nèi)外法規(guī)，有悖于健康至上的社會(huì)共識(shí)，還違背了科學(xué)立法、有效執(zhí)法的原則。答復(fù)還稱，重慶、大連設(shè)置室內(nèi)吸煙室，脫離工作實(shí)際，不具備可操作性，至今無(wú)法出臺(tái)吸煙室的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)所責(zé)任、執(zhí)法主體和違法吸煙行為取證等相關(guān)管理及執(zhí)法細(xì)則，法規(guī)執(zhí)行幾近停滯。

姜垣表示，控?zé)熈⒎ǖ牧Χ壬婕暗礁骼嬷黧w之間的博弈。煙草行業(yè)是控?zé)熉募s的主要責(zé)任方之一，但是對(duì)于開(kāi)展公共場(chǎng)所嚴(yán)格的控?zé)熈⒎ǔ直Ａ魬B(tài)度。部分省市的煙草經(jīng)濟(jì)占宏觀經(jīng)濟(jì)的比例較高，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有較大支撐作用，這些地區(qū)一般不傾向于出臺(tái)全面控?zé)煼ㄒ?guī)。

例如產(chǎn)煙大省云南的控?zé)熥枇头浅Ｃ黠@。“云南的煙草太強(qiáng)了，”姜垣此前接受媒體采訪時(shí)介紹，在云南開(kāi)展控?zé)熛嚓P(guān)的培訓(xùn)、宣傳等活動(dòng)，均會(huì)受到當(dāng)?shù)責(zé)煵輼I(yè)的影響，一些活動(dòng)甚至要事先知會(huì)煙草業(yè)。

“我參與過(guò)很多城市控?zé)熈⒎ǖ倪^(guò)程，立法需要花費(fèi)很多的時(shí)間和精力。目前已有控?zé)熈⒎ǖ?54個(gè)城市中，有很多不符合《公約》的標(biāo)準(zhǔn)，而尚未立法的城市也面臨著很大的阻力。更為理想的狀況是在全國(guó)層面統(tǒng)一立法，地方依法執(zhí)行。” 姜垣說(shuō)。

事實(shí)上，早在2014年，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生計(jì)生委就起草了《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》，并進(jìn)入征求意見(jiàn)階段。然而，直到目前，《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》仍未正式頒布。

此外，姜垣也指出，立法以外，嚴(yán)格高質(zhì)量的執(zhí)法對(duì)于控?zé)煻允潜夭豢缮俚谋Ｕ?#xff0c;部分地區(qū)雖然有控?zé)煼ㄒ?guī)，但由于缺少執(zhí)法人員等各種問(wèn)題，導(dǎo)致“有法卻不執(zhí)法”，控?zé)熜Ч捅容^差。相比而言，上海、深圳等地在執(zhí)法方面做得比較好。

3月12日，上海市衛(wèi)生健康委員會(huì)健康促進(jìn)處副處長(zhǎng)崔元在2024年上海市控?zé)煿ぷ鲿?huì)議上強(qiáng)調(diào)，監(jiān)管執(zhí)法是控?zé)煿ぷ鞯幕A(chǔ)和關(guān)鍵，要進(jìn)一步依托法治保障夯實(shí)多部門協(xié)同合作的社會(huì)共治機(jī)制。上海市健康促進(jìn)委員會(huì)辦公室副主任王彤表示，數(shù)據(jù)顯示，自2017年上海實(shí)行室內(nèi)全面禁煙后，全市年均控?zé)焾?zhí)法處罰金額達(dá)220萬(wàn)元以上，至2023年底累計(jì)近1600萬(wàn)元。而成效也相當(dāng)明顯，上海法定禁煙場(chǎng)所違規(guī)吸煙發(fā)生率從控?zé)熈⒎ㄇ暗?7.5%下降至12.3%。自控?zé)熈⒎ㄒ詠?lái)，上海市成人吸煙率已下降了7.5個(gè)百分點(diǎn)至19.4%，提前達(dá)到“健康中國(guó)2030”目標(biāo)。