日前，在《2023年世界控煙履約進展報告（上）》中，我們了解了全球煙草流行情況、《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）締結和談判進展，以及關于煙草控制戰略、計劃和規劃等《公約》部分重點條款履約進展情況。下面，我們接著來了解《公約》其他重點條款履約進展，重點主體煙草控制動向，以及全球煙草控制工作呈現出的新特點。

三、《公約》重點條款履約進展

（二）減少煙草需求

成分管制和披露。

《公約》第9、10條要求締約方采取有效措施進行煙草制品成分管制和披露，由于專業性較強且法律壁壘較多，該條款進展較為緩慢。據最新可查數據，檢測成分、釋放物在各締約方的執行率分別為52%、48%；向政府報告成分、釋放物的執行率分別為70%、62%；向社會公眾披露成分、釋放物的執行率分別為58%、47%。2023年，韓國通過《煙草有害影響控制法》，要求卷煙制造商、進口商和經銷商每兩年定期對卷煙和電子煙中的萘胺、鎳、苯、氯乙烯、砷和鎘等有害物質的種類和含量進行檢測，并向監管部門報告，并由監管部門決定哪些成分將向社會公眾披露。摩洛哥加強成分管制，將國內銷售的單支卷煙焦油、尼古丁和一氧化碳量上限分別設定為10毫克、1毫克和10毫克。

近年來，為降低煙草吸引力、防止未成年人吸煙，口味管制成為各國的管制重點。2023年，歐美薄荷醇禁令推進緩慢。歐盟于2020年禁止薄荷醇卷煙，2022年禁止薄荷醇加熱卷煙，但至今執行效果不佳。美國食品藥品監督管理局（FDA）原計劃于2023年8月出臺針對卷煙和雪茄的薄荷醇口味禁令，由于面臨歧視有色人種和加劇非法貿易的爭議，美國眾議院決定FDA不得使用國會撥款執行薄荷醇禁令，該禁令目前仍在醞釀中。

包裝和標簽。

《公約》第11條要求締約方根據其國家法律，對煙草制品的包裝和標簽采取和實行有效措施。部分締約方采取了更嚴格的包裝措施，包括圖形警示和素包裝。據最新可查數據，在全球224個國家和地區中，138個國家和地區在卷煙包裝印制圖形警示，其中25個國家通過素包裝法案。

2023年，少數國家和地區持續推進圖形警示和素包裝，個別國家甚至將健康警示從煙盒推向單支卷煙。加拿大頒布《煙草制品外觀、包裝和標簽條例》，規定將在單支卷煙和小雪茄上印制健康警示，成為世界上第一個采取此措施的國家。新規于2023年8月1日起生效并分階段實施。澳大利亞此前也公布了在單支卷煙上印制健康警示的計劃。阿曼出臺素包裝法案，成為中東地區繼沙特阿拉伯之后第二個實施該政策的國家。美國圍繞卷煙包裝圖形警示的司法爭議仍在持續（詳見后文“法律責任”部分）。

廣告促銷、公眾意識和促進戒煙。

《公約》第12條要求締約方通過各種傳媒工具和教育、培訓項目來加強公眾的控煙意識；第13條要求締約方根據憲法或憲法原則，廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助；第14條要求締約方采取有效措施促進戒煙。

在廣告、促銷和贊助監管方面，“廣泛禁止”而非“全面禁止”是各締約方的共識。截至2023年，80%的締約方采取了“廣泛禁止”措施，僅有17個締約方采取了“全面禁止”措施。從手段上看，有以下幾個方面較為嚴格的措施：一是禁止展示銷售。禁止在零售店展示銷售的締約方從2020年的49%增至2023年的54%。二是禁止品牌延伸。品牌延伸被認為是一種間接廣告形式，將煙草品牌或商標用于非煙草產品，通過該產品的營銷實現長期、合法的煙草廣告宣傳效果。禁止品牌延伸的締約方從2020年的49%增至2023年的54%。三是禁止娛樂媒體中的煙草描述或使用，這也是《公約》第十屆締約方大會（以下簡稱COP10）的重點議題。采取這一措施的締約方從2020年的57%增至2023年的60%。這一措施由于限制娛樂產品的自由權及觀眾的選擇權而存在法律風險和較大爭議。如韓國通過主流電視臺協議而非立法的方式約定不在其平臺上播出的電視劇中出現煙草制品的鏡頭，此舉引發了觀眾的大量投訴，同時其他平臺的煙草消費鏡頭顯著增加。

在教育、交流、培訓和公共意識方面，兒童和青少年仍然是重點關注對象，衛生和教育工作者、社會公共機構、非政府組織的參與度持續提高。主要內容涵蓋了煙草消費、接觸煙草煙霧對健康的危害和戒煙的益處等領域，其中，針對煙草危害環境的宣傳力度增幅較大。

注：本組圖表數據來自世界衛生組織

在促進戒煙方面，半數以上的締約方將對煙草依賴的診斷和治療以及戒煙咨詢服務納入國家衛生保健系統中，但是相關經費仍然緊張，戒煙藥物的可負擔性較低，尼古丁替代療法仍然是戒煙手段的主流，丁胺苯丙酮和伐倫克林等藥品的使用率得到提高。2023年，英國政府宣布每年將向地方撥款7000萬英鎊（1英鎊約合人民幣9.4元）用于推動戒煙服務，重點用于減少電子煙對未成年人的吸引力。愛爾蘭制定《全國戒煙臨床指南》，規定了一般成年人戒煙的最佳做法，并重點對懷孕婦女和特殊疾病患者等提供戒煙咨詢和幫助。

（三）減少煙草供給

打擊非法貿易。

在后疫情時代，全球非法煙草貿易持續增長，占全球煙草貿易總量的12.5%，其價值超過石油、野生動物、木材、藝術和文化產品、鉆石等非法貿易主要貨物的總和。《公約》第15條要求締約方采取有效措施以消除非法煙草貿易。由于稅負高、技術壁壘、監測和管控難度較大等問題，煙草非法貿易是全球性的難題。被廣泛認為有效的措施包括許可證制度、印制原產地標識、建立跟蹤和追溯系統、銷毀非法制品等，據最新可查數據，這幾項措施的執行率分別為69%、66%、46%、74%。歐盟由于稅負偏高且差異較大，交通往來便利且免稅區眾多，煙草制假售假產業鏈一直存在且在后疫情時代不斷加強，各類煙草非法貿易加劇。據最新可查數據，2022年歐盟非法卷煙消費量達到71.6萬箱，使得各成員國政府損失約113億歐元（1歐元約合人民幣7.9元）的稅收收入，比2021年高出8.5%。為此，歐盟不斷加強跟蹤和追溯系統建設、強化成員國間的合作，加強與跨國煙草公司協作。克羅地亞通過跟蹤和追溯系統發現“螞蟻搬家”式走私加劇，旅行者有計劃地少量多次攜帶卷煙越過邊境，這些卷煙除了極小部分在克羅地亞當地市場銷售外，大多集中儲存在秘密倉庫以便向歐洲其他地區再次分銷。

保護未成年人。

未成年人是煙草控制法律政策核心關注的群體。《公約》第16條要求締約方采取有效措施禁止向未成年人銷售煙草制品，包括禁止自動售煙機、禁止單支或小包裝銷售、禁止發放免費煙等，執行率分別為63%、69%、82%。澳大利亞、日本、韓國等出于保護消費者利益等考量，均未禁止自動售煙機，而是通過多種方式加強年齡驗證。

近年來，加強新型煙草制品監管、廣泛禁止煙草廣告、提高購煙年齡、加強口味管制等多項舉措都以保護未成年人作為出發點。2023年，將法定購煙年齡提升至21歲的勢頭減弱。據最新可查數據，目前共有土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等9個國家和地區將法定購煙年齡提升至21歲。法定購煙年齡最低的是15歲（科摩羅），最高的是24歲（斯里蘭卡），18歲仍然是最低購煙年齡的主流。

（四）其他重點議題

環境保護和人權相關議題。

《公約》第17條“對經濟上切實可行的替代活動提供支持”規定締約方酌情對煙草從業者促進替代生計，第18條“保護環境和人員健康”規定締約方在煙草種植和生產方面對保護環境和與有關人員健康給予應有的注意。這些條款本不是《公約》核心關注的條款，但近年來，隨著世界衛生組織和一些煙草控制非政府組織的持續推進，煙草控制與環保、人權等議題受到越來越多的關注，促使煙草控制在全球治理議程和話語體系的位置明顯前移。世界衛生組織將2022年、2023年世界無煙日主題聚焦環境保護和替代生計，COP10也將環保、人權作為重點議題，一些締約方在會議上提出了禁止卷煙過濾嘴等激進的控煙措施。

與輿論場上控煙人士關注度持續升高的態勢相反，實踐中各締約方對《公約》第17條和18條的執行率不進反退。據最新可查數據，在85個種植煙葉的締約方中，僅有31%的締約方采取措施促進煙農替代生計，33%的締約方采取措施保護人員健康。在煙草生產環節，僅有39%的締約方采取措施保護人員健康。

從具體國別看，安道爾為促進產業多樣化與產業融合，將煙草種植與有機食品種植、畜牧業等相結合。哥倫比亞出臺政策，支持桑坦德省和博亞卡省將煙草種植與玉米、大豆等糧食種植結合起來。斯洛伐克首都布拉迪斯拉發市啟動一項將廢棄煙頭轉化為瀝青的項目，由斯洛伐克政府部門牽頭，煙草和廢物處理等企業參與，將收集到的廢棄煙頭轉化為特殊纖維，用作制造瀝青的原料。捷克要求帶有過濾嘴的煙草制品必須在包裝上標明其產品中含有塑料、對環境造成的負面影響以及恰當的廢物處理方式。芬蘭為了減少與吸煙相關的意外火災，出臺法律規定在該國銷售的所有卷煙都應具有自熄性，此前澳大利亞、加拿大已作出類似規定。

法律責任。

《公約》第19條要求締約方采取立法行動或促進現有法律，以處理刑事和民事責任。近期，美國兩起影響較大的煙草控制相關法律訴訟有了新進展。

一是美國卷煙包裝印制圖形警示案。2020年3月，美國FDA發布規定，要求在卷煙包裝和煙草廣告上使用圖形警示，引發了圍繞圖形警示的又一輪法律訴訟。2020年4月，雷諾美國、ITG煙草公司、利杰特集團（Liggett Group）等美國煙草公司向得克薩斯州東區地方法院提起訴訟，要求撤銷這一規定，并取消對FDA發布圖形警示的授權。2022年12月，地方法院認定圖形警示所傳遞的信息“不完全是事實，且超出必要范圍”，“政府本可以尋求其他更優的選擇，比如增加反吸煙廣告的資金投入，或加大吸煙有害的教育力度等”，因此圖形警示損害煙草公司言論自由權，違反美國憲法第一修正案，判決撤銷該規定。FDA于2023年2月1日向美國第五巡回上訴法院提起上訴。2024年3月，上訴法院裁定圖形警示不違反憲法第一修正案，FDA取得階段性勝訴，預計未來圍繞圖形警示的司法爭議仍將持續。

二是美國加利福尼亞州口味禁令案。2020年，美國加利福尼亞州頒布口味禁令，禁止包括薄荷醇在內的所有非煙草口味的煙草制品。隨后，雷諾美國、煙草零售商集團和電子煙商店聯合提起訴訟，認為加利福尼亞州的口味禁令與聯邦法律存在沖突，應予廢止。2023年3月，法院駁回了原告的訴訟請求，原告繼續上訴至最高法院，最高法院于2024年1月駁回了原告的上訴請求。加利福尼亞州是美國人口最多的州，該司法判例可能對聯邦層面和其他各州的立法和司法產生影響。

新型煙草制品監管。

隨著新型煙草制品的快速發展，對其全方位加強監管已成各國共識。2023年，新型煙草制品監管的新情況、新趨勢值得關注。

一是全系列煙草制品監管持續深化。新型煙草制品的發展促使煙草制品范疇不斷拓展，催生了新的監管措施，繼對加熱卷煙、電子煙全面加強監管之后，更多監管機構將煙草來源的尼古丁制品、非煙草來源的尼古丁制品乃至于不含尼古丁的煙草仿制/衍生/替代產品等納入監管范疇，在生產、流通和消費全鏈條予以管制。

二是一次性電子煙成為監管重點。一次性電子煙成本低、可及性高，其銷量激增的同時面臨更大的監管壓力，嚴格管控一次性電子煙的國家越來越多。美國FDA目前共通過3家公司23種電子煙的“上市前申請”（PMTA），其中僅包括NJOY公司（已被奧馳亞集團收購）旗下的一款一次性電子煙，于2022年6月獲批。2023年，隨著未通過PMTA的一次性電子煙銷量激增，尤其是在年輕人群中加速流行，FDA加強對其監管，拒絕了多個一次性電子煙的PMTA，并與海關等機構合作，加速查獲、清理未授權產品。2023年12月，美國國際貿易委員會（ITC）據其國內電子煙企業的申請，以不正當競爭等為由對出口美國的一次性電子煙發起337調查。2023年12月，法國發布一次性電子煙禁令。2024年1月，英國政府宣布擬禁止一次性電子煙。2024年3月，比利時發布一次性電子煙禁令。

三是監管方對新型煙草制品是否“減害”未達成共識。當前，新型煙草制品仍種類繁多、魚龍混雜，且吸引青少年使用、產生“門戶效應”等爭議不斷，多數國家和地區的監管機構普遍不認同其具有“減害”特性。美國FDA搭建“風險改良產品”監管框架，相當于為特定產品開辟減害認證通道。2023年全年，僅批準一款美國無煙氣煙草公司（U.S. Smokeless Tobacco Company）的口含煙。截至目前，FDA共批準5個企業的3類產品為“風險改良產品”，包括加熱卷煙、極低尼古丁卷煙和口含煙，不包括電子煙。英國是少數認為電子煙具有“減害”特性的國家，一貫對電子煙持鼓勵態度，近期對一次性電子煙和口味電子煙加強監管。世界衛生組織繼續秉承不認可新型煙草制品“減害”特性的立場，COP10也未就新型煙草制品的定性和監管達成決議。預計未來隨著新型煙草制品種類細分更為完善、生產技術更為成熟、監管措施更為精準、經營主體更為合規后，對各類產品是否“減害”的爭議將更為激烈。

四、重點主體煙草控制動向

2023年，世界衛生組織及《公約》秘書處繼續在全球控煙工作中扮演重要角色，布隆伯格基金會等非政府組織繼續通過資金支持、宣傳倡議等方式發起煙草控制行動。

（一）世界衛生組織

組織國際會議和活動，引導各國加強煙草控制。組織召開COP10和《消除煙草制品非法貿易議定書》（以下簡稱《議定書》）第三屆締約方大會，立足加強煙草控制安排會議議程，在閉會期間組織開展專家組研討等《公約》框架下的日常工作；將第36個世界無煙日的主題定為“種植糧食，而非煙草”，號召締約方在全球范圍內以此為主題開展宣傳活動。

立足加強煙草控制，提供學術研究和技術支持。2023年，世界衛生組織在煙草控制項下共發布9個出版物，包括《2023年全球煙草流行情況報告》《煙草與慢性阻塞性肺病》《煙草與糖尿病》《加熱卷煙——研究總結和對健康影響的證據》《煙草制品成分管制科學依據》等，立足加強煙草控制，提供信息數據、理論依據和具體實施建議。

突破《公約》條款，倡導更為嚴格的控煙措施。世界衛生組織秉承不斷加強煙草控制的立場，持續倡導各個國家和地區出臺突破《公約》的更為嚴格的控煙措施，這雖對締約方并無法律約束力，但在各國制定控煙措施時，確有引導意義。多年來，為提升話語權、倡導更為嚴格的舉措，世界衛生組織將其制定的MPOWER控煙政策包而非《公約》本身作為宣傳和推廣的重點。近年來更是持續發力，明確提出“前瞻性煙草控制措施”的概念，即突破《公約》規定的由“控”向“禁”的過激措施，包括禁止卷煙過濾嘴、“下一代無煙”等。此外，為推進控煙履約議程在全球治理體系中前移，將控煙履約與環保、人權等議題緊密聯系起來并持續造勢。

（二）煙草控制非政府組織

相較于前些年的大力宣傳，近年來煙草控制非政府組織的活動大多轉入低調，布隆伯格基金會、比爾和梅琳達·蓋茨基金會（以下稱蓋茨基金會）等均從主動宣傳造勢轉而通過受其資助的發展中國家的非政府組織等主體間接發聲。

布隆伯格基金會的資助目標是減少中低收入國家的煙草使用，資助項目主要包括培訓新聞媒體、開展游說活動、推廣無煙立法等。據最新可查數據，該基金會于2023年承諾在4年內向“減少煙草使用倡議”提供4.2億美元。

國際防癆和肺部疾病聯合會（總部位于法國巴黎）自2006年接受布隆伯格基金會資助以來，把在中低收入國家開展煙草控制活動作為主要工作，行動重點包括推動無煙立法、禁止煙草廣告、提高煙草稅、卷煙包裝印制圖形警示、防止煙草業影響等。

無煙青少年運動（Campaign for Tobacco-free Kids）將其開展的煙草控制活動分為兩類。一是在美國境內開展監測、宣傳和倡議活動。二是在全球范圍內聚焦保護青少年開展活動，其在中低收入國家開展活動的資金來源為布隆伯格基金會和蓋茨基金會。

五、結語

2023年，煙草控制措施繼續深化、各利益相關方的沖突持續加深，全球煙草控制工作呈現出一些新特點。

一是煙草控制在全球治理議程中的位置明顯前移。煙草控制議題在《公約》生效后，從單一的衛生領域倡議拓展到涉及全球經濟、政治等多領域交叉的綜合性議題。近年來，隨著世界衛生組織、一些非政府組織的持續推進，煙草控制與環保、人權等全球治理中的重點和焦點議題產生更緊密的聯系，促使煙草控制議題受到國際社會越來越多的關注，在全球治理話語體系的位置明顯前移。當前，針對煙草控制與人權、環保等議題的討論已經超出了《公約》框架內保護環境免受污染、保護工作人員健康免受侵害的一般性討論，而是上升到了煙草業對環境、人權產生綜合性的負面影響，作出道義批判，進而提出禁止卷煙過濾嘴等極端措施。一些煙草產業相對薄弱的國家和地區，為了樹立道義形象、提升國際話語權，積極推動此類議題的討論。雖然這些議題在實踐層面尚未產生實質性影響，但已經成為國際談判和輿論場的重點和焦點，值得高度關注。

二是一些極端控煙措施備受質疑。此前，一些極端控煙措施在個別國家和地區出現。近年來，這些措施備受質疑、頻頻受挫。進入2023年，一些國家宣布取消了以終身禁售的方式推動實現禁煙目標的“下一代無煙”法案，素包裝、圖形警示、提高最低購煙年齡到21歲、單支卷煙印制健康警示等舉措均未出現明顯增長，部分國家和地區轉而放棄了這些舉措。

三是控煙履約的理念分歧加大、實踐分化明顯。一方面，世界衛生組織、一些煙草控制非政府組織以及少數國家和地區極力倡議由“控”向“禁”的措施；另一方面，更多國家和地區因地制宜、因時制宜地采取控煙舉措，這導致控煙履約議題在全球范圍內的分化、分歧不斷加劇。例如在稅收層面呈現高者愈高、低者更低的趨勢，對新型煙草制品監管呈現絕對禁止、嚴于卷煙、鼓勵使用等不同立場，對公共場所控制吸煙呈現絕對禁止吸煙、鼓勵設置吸煙區等不同態度，《議定書》在世界衛生組織大力推動下仍然難以吸引更多的國家加入成為締約方，個別極端控煙措施呈現輿論場高歌猛進、實踐層面少人問津的局面。預計隨著煙草產業發展和控制的持續演進、控煙履約各項措施在實踐中不斷推進，各利益相關方的沖突不斷加深，《公約》的管轄能力和影響力將面臨更大挑戰，全球控煙履約的分化、分歧將持續加劇。

[國家局煙草經濟研究所（政策研究室）鄭一爭、國家局辦公室姜泓海、福建中煙林錚鈴、北京市局（公司）魯菲/文]