煙葉在收購及儲存過程中會產生廢棄煙葉，這些廢棄煙葉如果隨意處置，不僅會對環境造成損害，更會成為卷煙制假的源頭、卷煙制假原料的源頭、非法提取煙堿原料的源頭。云南新平縣在2021年產生的廢棄煙葉達14250.8千克，如果處理不好，可謂“后患無窮”。作為煙草專賣行政執法部門應不斷創新監管手段，持續提升廢棄煙草專賣品處置質量與監管水平，解決基層內管“不會管、管不好”問題，有效化解廢棄煙草專賣品流入卷煙制假窩點和用于生產煙堿的風險。

前言

1981年5月11日，輕工業部向國務院提交《關于實行煙草專營的報告》。5月18日，國務院批轉該報告，決定對煙草行業實行國家專營。中國煙草總公司于1982年1月1日正式掛牌成立，確立了煙草專營和集中管理體制。1983年9月23日，國務院頒布《煙草專賣條例》，正式確立國家煙草專賣制度。根據該《條例》，1984年1月，國家煙草專賣局成立，與中國煙草總公司實行“一套機構、兩塊牌子”，對煙草專賣進行全面的行政管理。2022年是我國煙草行業管理體制改革38周年，煙草行業一直以“國家利益至上、消費者利益至上”為行業價值觀，經歷了不平凡的改革和發展歷程。然而隨著市場經濟的快速發展，以電子煙為代表的新型煙草制品興起的大背景下，作為煙草原料的供應地應不斷增強風險意識，對收購及儲存過程中產生的廢棄煙葉探索出一套行之有效的監管方式，對于行業自律、化解內部潛在風險以及實現煙草行業的穩定發展都具有重要意義。

1.核心概念和理論基礎

1.1.核心概念

1.1.1.煙草與煙草專賣品

煙草（學名：Nicotiana tabacum L.）是茄科煙草屬植物，一年生或有限多年生草本，全體被腺毛；根粗壯。煙草在中國的應用歷史悠久，甚至有“煙草原產于中國”之說。1939年12月20日出版的《張建通訊》半月刊稱：“中國之有煙葉栽種，早在漢朝以前。到了漢時，已設吏專管征稅。”據載，三國時諸葛亮率軍南征時，士兵受到瘴氣感染，當地居民送韭葉云香草（即黃花煙），燃燒吸取其煙以驅瘴毒。元朝大德七年（公元1303年），李京《云南志略》記載：金齒百夷（即今天云南德宏傣族、景頗族）有“嚼煙草的習俗和嗜好”。明人蘭茂《滇南本草》第二卷載有“野煙”，曰：“一名煙草、小煙草。味辛、麻，性溫。有大毒。治若毒療瘡，癰搭背，無名腫毒，一切熱毒惡瘡；或吃牛、馬、驢、騾死肉中此惡毒，惟用此藥可救……”也有人提出，1575年（明朝萬歷三年）中國的煙草從呂宋（今菲律賓）傳入中國臺灣、福建，并由意大利傳教士利瑪竇于1579年把鼻煙帶到廣東，于是抽煙就在中國流行開了。綜合文獻記載，中國本土應該產有煙草，只是與外來煙草種類不同，效力亦有不同。清朝汪昂的《本草備要》和吳儀洛的《本草從新》均有記載：“煙，辛溫有毒，宣陽氣，行經絡，治風寒濕痹，滯氣停痰，山嵐瘴霧，辟穢殺蟲。閩產者最佳。”表明由外傳入福建的煙草效力強，此后煙草種植可能逐漸以福建品種為主，本地煙種逐漸淘汰。1624年，醫藥學家倪朱謨在《本草匯言》中記述：“煙草，通利九竅之藥也，能御霜露風雨之寒，辟山蠱鬼邪之氣。小兒食此能殺瘧疾，婦人食此能消癥痞，如氣滯，食滯，痰滯，飲滯，一切寒凝不通之病，吸此即通。”可見，中醫盛贊煙草為包治百病的靈丹妙藥。

《中華人民共和國煙草專賣法》（以下簡稱《煙草專賣法》）第二條之規定：本法所稱煙草專賣品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械。卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉統稱煙草制品。

1.1.2.商業廢棄煙草專賣品的定義

一是在生產經營過程中產生的廢棄煙葉、煙梗、碎片、煙末、煙灰塵、梗末等副產品。二是專賣部門查獲并需要銷毀的無使用價值的涉案煙葉（含煙絲、煙梗）、真品卷煙、雪茄煙。本文主要探究在煙葉收購期間產生的煙葉碎片、煙梗、煙灰塵、梗末等。

1.1.3.工業廢棄煙草專賣品的定義

在工業廢棄煙草專賣品包括煙草專用機械設備、專用設備零件、煙草薄片、商標盒皮、卷煙水松紙、廢棄煙梗、煙沫、碎片等。

1.2.煙草專賣機構和內部專賣監督管理

1.2.1.煙草專賣機構

民國初年，為推行煙酒公賣政策，北洋政府從中央到地方都設立相應的機構。1915年袁世凱根據財政部呈文，設立全國煙酒公賣總局，附屬財政部，由部長主持事務:同年五月，公布《各省煙酒公實局哲行簡章》，規定各省設煙酒公賣局直屬財政部，負責管理煙酒專賣，代征煙酒各項稅捐，取名某省煙酒公賣局。

中華人民共和國成立初，卷煙經營由商業部所屬的中國百貨公司負責。1953年國家對卷煙生產逐步實行集中管理，輕工業部成立了煙酒工業管理局，接管生產規模較大的18個重點卷煙企業，但一些中小型煙還由地方管理。 1981年5月，國務院批復了輕工業部關于實行煙草專實專營的報告，決定成立中國煙草總公司，對煙草行業實行供應、生產、銷售、人事、財物等全面的、集中統一的管理，暫先由輕工業部門代管。1982 年1月1日，中國煙草總公司正式成立，并相繼組建了省，市自治區煙草公司，形成集中管理和垂直管理體系。

為了進一步加強煙草行業的組織領導，1983年國務院設立國家煙草專賣局，與中國煙草總公司兩塊牌子、一套機構。1998 年，國務院辦公廳下發了關于專賣局的職能、機構設置和人員配置方面的通知文件，確定國家煙班專賣局為主管煙草行業、實施煙草專賣制度的行政執法機構,內設辦公室(外事司)、發展計劃司、專實監督管理可、經濟運行可、政策法規與體制改革司、財務管理與監督司、科技教育可、人事勞動可，八個職能可，并沒有31個省，市、自治區地方煙享專實局和專賣公司。

1.2.2.內部專賣監督管理工作

2013年《國家煙草專賣局關于進一步加強商業企業卷煙經營專賣內管工作的意見》的發布為標志。這次改革的背景在于2012年，國家局已經調整專賣內管機構設置，建立專賣內管委派體制，做到了隊伍上的相對獨立，人員上的垂直管理。有了內管隊伍人員上的保證，專賣內管很快推出國煙專〔2013〕221 號文，確立了專賣內管部門“參與卷煙經營管理相關制度的制訂、監督檢查相關制度的執行、督導問題的整改”三項基本職能。內管部門的監管方式從事后檢查轉向事前、事中，通過提前備案機制將監管前移，監管覆蓋到事前、事中、事后。

2.新平縣局廢棄煙葉處置質量與監管水平現狀分析

2.1.轄區面積廣，監管難度加大

新平縣轄區面積廣、煙葉品質好，廢棄煙葉數量大，不少不法分子乘機而入，導致廢棄煙葉監管工作難度加大。

2.2.無專崗專人負責廢棄煙葉處置跟蹤工作

? ?在煙葉收購期間，往往為煙站不同的人參與廢棄煙葉的銷毀工作，隨意性較大，信息銜接不上。

2.3.廢棄煙葉監管臺賬記錄不夠精準完善

臺賬往往只反映出一些基本的情況，如廢棄煙葉產生日期、產生數量、結存數量、處置方式，無法準確反映出廢棄煙葉計量過程與處置后果。

2.4.未明確廢棄煙草專賣品監管處置制度

在新型煙草制品不斷興起的形勢下，廢棄煙葉違規流出的風險加大，打擊非法倒賣廢棄煙葉提取煙堿等違法行為應列為專賣工作重點，急需出臺廢棄煙草專賣品處置制度，深挖產業鏈條，嚴打違法分子。

3.廢棄煙葉監管中存在的問題及原因分析

廢棄煙葉銷毀工作是煙葉收購工作中的重點工作。2021年共銷毀煙葉14250.8千克，具體情況見下表

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由上述數據可以看出，新平縣煙草專賣局在2021年銷毀廢棄煙葉數量之大，然而隨著廢棄煙葉背后的利益越來越大，新平縣煙草專賣局在廢棄煙葉的處置監管中也顯露出了許多缺陷，如臺賬不清晰、銷毀手段落后等等。本部分將結合新平縣煙草專賣局廢棄煙葉的監管現狀，發現、分析其監管工作中存在的具體問題。

3.1.監管強度不大

按照“誰產生、誰處置、誰負責”的原則，一般由所屬煙站與專賣人員負責集中銷毀廢棄煙葉，而新平縣轄區面積達4223平方公里，最遠煙站距縣城70公里，有些種煙戶距離煙站20多公里。在需要專賣人員監督并集中處置的背景下，專賣人員與處置地往往有較長的距離，這又導致實時或者高頻次監管難以達到。由于初烤煙葉加工的技術門檻相對較低，更容易用作制假原料，背后所帶來的巨大利益，也使得不法分子前仆后繼。

3.2.煙站人員職責不清晰、對廢棄煙葉銷毀重視不夠

在煙葉收購期間，煙站人手不足，煙葉在煙站分級搬運、堆碼、打包過程中，會掉落大量細碎煙葉，往往未設置專人負責廢棄煙葉的收集、處置工作，與專賣內管人員的處置工作銜接上滯后。煙站人員對廢棄煙葉流入造假窩點后果認識不夠深刻，執行效率有待提高。

3.3.廢棄煙葉監管臺賬記錄不夠精確

在廢棄煙葉的稱重上缺少過磅稱重的影像資料，資料應具體反映出事項、每筐廢棄煙葉的稱重數量，而不是僅僅在廢棄煙葉臺賬上填寫一個數字那么簡單。在廢棄煙葉的處置中，僅僅對廢棄煙葉處置做了照片備案，在使用澆水或者填埋方式處置廢棄煙葉時，缺少發酵、填埋完畢后的影像資料，無法突出處置后果。

3.4.煙草法律法規滯后，造成實際處置監管困難

廢棄煙葉監管處置制度空白，除指導性意見文件《廢棄煙草專賣品監督銷毀流程》外無明確的廢棄煙葉處置制度，內部監督管理沒有一定的法律支撐，閉環監管存在弱項。

4.對廢棄煙葉監管的相關探索建議

4.1.加強專賣監管

在以電子煙為代表的新型煙草制品崛起的背景下，加強對廢棄煙葉監管不僅可以防止其用于傳統的卷煙制假，更是電子煙監管規范的必然要求。因此，專賣內管應加大監管力度，充分發揮本地監管優勢，在做好日常靜態監管，定期檢查核對廢棄煙葉處置臺賬與實物的基礎上。不定期開展動態監管，密切關注煙站的收購進度，實時掌握廢棄煙葉的收集情況，及時發現各類異常情況并進行介入，確保廢棄煙葉處置的全過程在嚴密的監管下進行。

4.2.實行“日清周結”制度，提升廢棄煙葉銷毀效率

4.2.1.成立“內管人員+煙站倉管員”合作小組

由專賣內管人員牽頭，與各煙站的倉管員成立合作小組，由煙站倉管員負責記錄跟蹤廢棄煙葉的處置，專崗專人負責廢棄煙葉處置跟蹤工作，以周為單位，對廢棄煙葉的處置實行每周監督銷毀，并把處置工作進行備案。

4.2.2.制定“日清周結”監銷方案

由專賣內管人員負責制定監銷方案，方案應包括以下主要內容：一是廢棄煙葉主要負責人及其職責；二是銷毀廢棄煙葉實施時間、排班安排；三是制定“周結”考核標準。

4.3.創新煙站廢棄煙葉處置監管模式

4.3.1.對淋水搗碎、掩埋銷毀處置模式的監管

傳統的焚燒廢棄煙葉對環境污染大，不符合環保部門的規定，焚燒過程中有被吹散與自燃的安全隱患，不符合林業部門森林防火的要求。可采取淋水搗碎、掩埋銷毀的方式，在銷毀過程中要留存過磅稱重的影像資料、加入澆水堆捂發酵和掩埋完畢后的影像資料，以體現處置結果。煙站須在視頻監控范圍內處置廢棄煙葉或用手機等設備對廢棄煙葉處置過程錄像，

4.3.2.廢棄煙葉變身有機肥

新平縣作為優質煙葉生產區，煙葉種植面積大，質量好，是農民致富的好路子，尤其在老廠、新化等鄉鎮的脫貧攻堅工作中發揮著重要作用。2021年新平縣共收購煙葉950萬公斤，產生廢棄煙葉 14250.8千克。可采用移動式粉碎機在煙田將煙葉廢棄物粉碎后，通過添加高效發酵菌種和有害生物抑制劑等，裝入工業用塑料噸包直接在田間地頭進行自然發酵，轉化為優質有機肥后就地使用或統一收集后進行深加工。所制成的有機肥富含氮、磷、鉀等營養元素，活化土壤、肥效持久，能膨大果實，增甜著色，所含的煙焦油、煙堿又是一種高效生物殺蟲劑，能殺死蠐螬、螻蛄、白蟻、地線蟲、地老虎、福壽螺等。這種肥料施入土壤后，農作物基本無蟲害。目前，該技術在國內已經推廣，有效解決了煙葉生產過程中廢棄物無害化處理和循環利用問題。

在監督過程中要明確收儲日期、收儲數量、轉運數量，并記錄在廢棄煙葉臺賬備查，在監督過程中專人負責過磅稱重、跟車監督至發酵地、肥料廠，每周一次上報轉運量。

4.3.3.建立健全廢棄煙葉監管制度

自20世紀90年代末，煙草專賣法制定和實施以來的30多年間，煙草行業在不斷探索的過程中成長、壯大、完善，并在實踐中取得了豐富的經驗。同時，隨著我國法治化建設進程的加快和經濟體制改革成效的取得，《煙草專賣法》及其實施條例存在實際中執行困難的缺陷。因此國家管理機關有必要加強對煙草專賣法律法規體系的建設，及時進行研究并調整、完善相關法律法規。制定廢棄煙葉監管制度，并建立廢棄煙葉定期檢查和隨機抽查制度，明確管理主體和監督主體。

5.結語

我國是世界上第一煙草大國，煙草行業在國民經濟中占有重要地位。由于煙草這種商品的特殊性，我國實行煙草專賣制度，把煙草管理納入國家行政執法體系。隨著我國加入WTO以及《煙草控制框架公約》的履行，我國煙草行業面臨著前所未有的壓力，但我國政府仍堅持保留煙草專賣制度，并對煙草專賣法律法規不斷進行修正和完善，體現了國家對煙草行業發展的重視，也說明我國現階段煙草專賣制度存在的合理性和必要性。然而，隨著社會、經濟的飛速發展，廢棄煙草專賣品大量流入制假窩點，內部監督管理工作的缺陷葉不斷暴露出來。

本文以新平縣縣煙草專賣局為例，展開對廢棄煙葉監管的專題研究。從煙草專賣品相關概念的理論分析入手，介紹了煙草、煙草專賣品、廢棄煙草專賣品等相關概念，通過深入分析新平縣煙草專賣局地理位置的現狀、存在的問題及問題成因，提出了對廢棄煙葉監管的相關探索建議。

綜上所述，對廢棄煙葉的監管意義重大，對行業的發展有著極大的推動作用，關系到煙草企業的興衰成敗。我們應緊緊抓住監管過程中存在的問題，采取強有力的措施與對策，從國家利益和消費者利益出發，切實提出可行的煙站廢棄煙葉監管制度和標準閉環監管流程。

參考文獻

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