1915年，為彌補(bǔ)財(cái)政困乏，袁世凱召開(kāi)公府會(huì)議，責(zé)成財(cái)政部長(zhǎng)周學(xué)熙研究對(duì)策。周與幕僚多次研究，仿照鹽務(wù)推出了煙酒公賣(mài)的政策。民國(guó)4年5月，衰批準(zhǔn)公布了《全國(guó)煙酒公賣(mài)暫行簡(jiǎn)章》，特設(shè)全國(guó)煙酒公賣(mài)總局，任命前陜南省財(cái)政廳廳長(zhǎng)鈕傳善為總辦，實(shí)行煙酒公賣(mài)，其宗旨為“整頓全國(guó)煙酒，規(guī)定公賣(mài)辦法以實(shí)行官督商銷(xiāo)”。

在公布公賣(mài)簡(jiǎn)章的同時(shí)，北洋政府又相繼公布了《各省煙酒公賣(mài)局暫行章程》《煙酒公賣(mài)棧暫行章程》《征收煙酒公賣(mài)費(fèi)規(guī)則》等文件，對(duì)煙酒公賣(mài)制度做了較詳盡的規(guī)定。其要點(diǎn)，一是全國(guó)按區(qū)域設(shè)立公賣(mài)局和分局，招商組織公賣(mài)分棧和分棧，收取押款，頒發(fā)經(jīng)營(yíng)執(zhí)照；二是公賣(mài)局每月核定價(jià)格，通知各分棧執(zhí)行；三是原有之各項(xiàng)稅、厘、捐等由公賣(mài)局代收分撥；四是在核定成本、利潤(rùn)的基礎(chǔ)上加收10%至50%的公賣(mài)費(fèi)定為公賣(mài)價(jià)格，公賣(mài)費(fèi)直接繳存省支金庫(kù);五是凡國(guó)產(chǎn)煙草和煙制品均由公賣(mài)分棧經(jīng)營(yíng)，由公賣(mài)費(fèi)中提取5%作為應(yīng)得之利潤(rùn)。

所謂公賣(mài)，與專(zhuān)賣(mài)有所區(qū)別。據(jù)李思藻《煙酒稅收提綱》云：“公賣(mài)與專(zhuān)賣(mài)雖易相混，而其意義則迥不相同。專(zhuān)賣(mài)者，無(wú)論一部分或全部……政府握專(zhuān)賣(mài)之權(quán)；若分賣(mài)者，凡煙類(lèi)或酒類(lèi)之產(chǎn)、制、運(yùn)、銷(xiāo)等營(yíng)業(yè)，悉聽(tīng)人民之自由，官?gòu)d不過(guò)于其煙類(lèi)或酒類(lèi)之量數(shù)按照價(jià)格抽以若干之公賣(mài)費(fèi)。”這次煙草公賣(mài)在當(dāng)時(shí)有著一定的積極意義：一是公賣(mài)費(fèi)的征收，使煙草稅率提高；二是實(shí)行公賣(mài)，整頓了以前煙草稅的混亂狀況；三是通過(guò)公賣(mài)，政府對(duì)煙草商品的價(jià)格及經(jīng)商機(jī)構(gòu)有一定的控制。

雖然如此，全國(guó)煙酒公賣(mài)局及公賣(mài)制度還存著許多弊端。首先，公賣(mài)局本身就是一個(gè)臃腫腐敗的官僚機(jī)構(gòu)。公賣(mài)初行，擔(dān)心群情反對(duì)，中央勢(shì)須仰仗地方官維持，因此各省公賣(mài)局長(zhǎng)皆由將軍巡按所推薦。最初，浙江公賣(mài)局局長(zhǎng)由楊善德推薦其秘書(shū)云韶。云本是位奉賢知事，而且毫無(wú)財(cái)政學(xué)識(shí)。財(cái)政部準(zhǔn)備駁復(fù)，但鈕傳善知道楊為段祺瑞的心腹，便勉強(qiáng)從命。各省見(jiàn)此狀，紛紛效仿，甚至省內(nèi)各區(qū)分局長(zhǎng)也為省吏所有，而全國(guó)煙酒公賣(mài)局徒為署諾而已。其次，公賣(mài)本身徒具虛名，名為官督商銷(xiāo)，然局由官辦，棧由商辦，而各局有征無(wú)賣(mài)。所定公賣(mài)費(fèi)率，各省不一，最重者京兆地方有至50%；最輕者熱河，僅抽10%。而公賣(mài)范圍僅限于“土煙土酒”，“洋煙洋酒”卻未觸及。可見(jiàn)第一次煙草專(zhuān)賣(mài)并不徹底，這是與當(dāng)時(shí)歷史條件的限制密切相關(guān)的。