連續兩年的大規模減稅降費后，地方稅源的拓展成為各界關注議題。盡管部分地方通過國有資產及國企上繳利潤獲得了一定規模的非稅收入，但經濟下行壓力下，非稅收入作為“蹺蹺板”的補充功效也在減弱。

多位財稅人士建議，為避免地方政府通過加大行政事業收費和罰沒等舉措，緩解稅收收入不足情況的發展趨勢，當前應該加快構建地方稅體系，拓展稅源。而在2019年啟動的消費稅試點改革，目前看對其稅目進行調整的條件也初步具備，其中對卷煙和成品油實施批發環節征稅的呼聲最大。

根據測算，如果將這兩個稅目收入劃歸地方，可為地方政府增加5000億元以上的收入，這將在一定程度上緩解地方財政收入壓力。

非稅收入功效

經濟下行周期，非稅收入的增長也曾成為拉動一般公共預算增長的重要因素。2019年，在全國稅收收入同比增長1%的情況下，非稅收入實現了同比20.2%的增速，全年收入為32390億元。

由于2020年全年財政數據尚未公布，從1~11月份數據看，非稅收入為25262億元，盡管這一數字低于2019年規模，但和主要稅種比，非稅收入規模排在增值稅和企業所得稅之后的第三名。

一位財稅人士對此分析稱，由于非稅收入每年的增長趨勢，對一些地方來說，這部分收入可以對沖稅收下滑壓力，特別是在大規模減稅降費政策實施后，這部分收入也是地方政府收入增長的一個重要來源?！坝捎诜嵌愂杖胫饕筛鞯爻雠_執行標準，相比稅收具有法定稅率等要求，非稅收入主要采取核定征收的原則，在實際操作中地方有一定的權限?！?/p>

此前，有機構曾對非稅收入的種類進行統計，結果顯示非稅收入共有12大類，全國層面的非稅收入有92項，各省設立的行政事業收費共360項，520個小項。

由于非稅收入征管主體較多，實際征收過程中也出現了多頭收費，多頭管理的現象。為此，財政部印發《政府非稅收入管理辦法》，重點對地方不合理的稅費進行清理。隨著改革舉措的不斷推進，非稅收入作為地方增收來源的功能也逐漸弱化。

中國財政科學研究院院長劉尚希表示，根據我們的調研結果，地方政府對未來財政增長的主要動力源因素選擇中，前三項分別是稅收收入，土地出讓金收入和上級轉移支付，國有資本經營收入和其他各類專項收入所占比重較小。

調研中，安徽省的結果讓劉尚希印象深刻。他介紹，2020年三季度，安徽省稅收收入和非稅收入累計同比為-6.2%和4.1%。其中，非稅收入中的專項收入，行政性事業收費和罰沒收入累計同比分別為6.95%、-2.0%和 10.1%。

“在財政收入增長壓力不斷加大的背景下，地方政府出現了通過加大行政事業收費和罰沒收入來增加非稅收入，進而緩解稅收收入不足的苗頭。安徽省的數據也說明了這些問題，但隨著征管體制的完善，地方依靠提高稅費收入來增收的模式將難以持續?！眲⑸邢Ｕf。

其中一個重要因素是非稅收入劃轉稅務部門征收的大幕開啟。根據國家稅務總局的通知，自2021年1月1日起，水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費劃轉至稅務部門征收。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴記者，這四項非稅收入統一由稅務部門征收，之后這些收入會直接進入國庫財政專戶，這是構建地方稅體系過程中重要一步改革，有利于從源頭上控制非稅收入，促進地方稅體系的完善和發展。

消費稅增收改革

對于地方政府來說，地方稅體系的完善勢必會與非稅收入制度改革配合開展。施正文認為，完善地方稅體系，其中一項內容就是推進重點稅種制度和收入劃分改革。

在全國財政視頻工作會議上，財政部部長劉昆就提出要健全地方稅體系改革。基于地方稅制的改革和完善要綜合考慮其所涉及的稅源狀況，以及中央和地方財力的合理分布比例等問題。推進消費稅征收環節后移并下劃地方，擴大地方稅收管理權限，成為此輪改革中拓展地方稅源的重要舉措。

記者了解到，2019年末，我國啟動了消費稅收入劃分改革，并對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革。改革一年多，由于高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等稅目收入規模比較小，實際操作中其對緩解地方財政收入壓力的作用也相對較小。

中國財政科學研究院調研報告建議，應盡快將在消費稅收入規模中占大頭的“卷煙”和“成品油”兩個科目的征收環節后移并將收入下劃至地方。

調研顯示，目前卷煙消費稅收入占全部消費稅收入的比重在50%以上，但批發環節收入規模僅為全部卷煙消費稅收入的四分之一，因此應盡快實施在批發環節征收卷煙消費稅。

中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副主任王志剛介紹，除卷煙消費稅外，成品油消費稅的收入占全部消費稅收入比重在30%以上，目前全額征收環節后移的條件基本具備，應加快推進。“如果將這兩個稅目在批發環節征收，且全部收入劃歸地方，那么每年可為地方政府增加收入5000億元以上?！?/p>

對于卷煙和成品油等稅目的改革預期，施正文認為，消費稅設立的目的是調整產品結構、引導消費方向。盡管卷煙和成品油的稅品占比高，但是全部后移批發環節征收仍需要謹慎研究。

在他看來，加快消費稅批發環節收入下放給地方政府，一直是學界對消費稅改革的預期，但是消費稅征收環節全部后移后，一定程度上也會提高征管成本，這個問題也是政策制定者需要考慮的因素。