連續(xù)兩年的大規(guī)模減稅降費后，地方稅源的拓展成為各界關注議題。盡管部分地方通過國有資產及國企上繳利潤獲得了一定規(guī)模的非稅收入，但經濟下行壓力下，非稅收入作為“蹺蹺板”的補充功效也在減弱。

多位財稅人士建議，為避免地方政府通過加大行政事業(yè)收費和罰沒等舉措，緩解稅收收入不足情況的發(fā)展趨勢，當前應該加快構建地方稅體系，拓展稅源。而在2019年啟動的消費稅試點改革，目前看對其稅目進行調整的條件也初步具備，其中對卷煙和成品油實施批發(fā)環(huán)節(jié)征稅的呼聲最大。

根據測算，如果將這兩個稅目收入劃歸地方，可為地方政府增加5000億元以上的收入，這將在一定程度上緩解地方財政收入壓力。

非稅收入功效

經濟下行周期，非稅收入的增長也曾成為拉動一般公共預算增長的重要因素。2019年，在全國稅收收入同比增長1%的情況下，非稅收入實現了同比20.2%的增速，全年收入為32390億元。

由于2020年全年財政數據尚未公布，從1~11月份數據看，非稅收入為25262億元，盡管這一數字低于2019年規(guī)模，但和主要稅種比，非稅收入規(guī)模排在增值稅和企業(yè)所得稅之后的第三名。

一位財稅人士對此分析稱，由于非稅收入每年的增長趨勢，對一些地方來說，這部分收入可以對沖稅收下滑壓力，特別是在大規(guī)模減稅降費政策實施后，這部分收入也是地方政府收入增長的一個重要來源。“由于非稅收入主要由各地出臺執(zhí)行標準，相比稅收具有法定稅率等要求，非稅收入主要采取核定征收的原則，在實際操作中地方有一定的權限。”

此前，有機構曾對非稅收入的種類進行統計，結果顯示非稅收入共有12大類，全國層面的非稅收入有92項，各省設立的行政事業(yè)收費共360項，520個小項。

由于非稅收入征管主體較多，實際征收過程中也出現了多頭收費，多頭管理的現象。為此，財政部印發(fā)《政府非稅收入管理辦法》，重點對地方不合理的稅費進行清理。隨著改革舉措的不斷推進，非稅收入作為地方增收來源的功能也逐漸弱化。

中國財政科學研究院院長劉尚希表示，根據我們的調研結果，地方政府對未來財政增長的主要動力源因素選擇中，前三項分別是稅收收入，土地出讓金收入和上級轉移支付，國有資本經營收入和其他各類專項收入所占比重較小。

調研中，安徽省的結果讓劉尚希印象深刻。他介紹，2020年三季度，安徽省稅收收入和非稅收入累計同比為-6.2%和4.1%。其中，非稅收入中的專項收入，行政性事業(yè)收費和罰沒收入累計同比分別為6.95%、-2.0%和 10.1%。

“在財政收入增長壓力不斷加大的背景下，地方政府出現了通過加大行政事業(yè)收費和罰沒收入來增加非稅收入，進而緩解稅收收入不足的苗頭。安徽省的數據也說明了這些問題，但隨著征管體制的完善，地方依靠提高稅費收入來增收的模式將難以持續(xù)。”劉尚希說。

其中一個重要因素是非稅收入劃轉稅務部門征收的大幕開啟。根據國家稅務總局的通知，自2021年1月1日起，水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費劃轉至稅務部門征收。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴記者，這四項非稅收入統一由稅務部門征收，之后這些收入會直接進入國庫財政專戶，這是構建地方稅體系過程中重要一步改革，有利于從源頭上控制非稅收入，促進地方稅體系的完善和發(fā)展。

消費稅增收改革

對于地方政府來說，地方稅體系的完善勢必會與非稅收入制度改革配合開展。施正文認為，完善地方稅體系，其中一項內容就是推進重點稅種制度和收入劃分改革。

在全國財政視頻工作會議上，財政部部長劉昆就提出要健全地方稅體系改革。基于地方稅制的改革和完善要綜合考慮其所涉及的稅源狀況，以及中央和地方財力的合理分布比例等問題。推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，擴大地方稅收管理權限，成為此輪改革中拓展地方稅源的重要舉措。

記者了解到，2019年末，我國啟動了消費稅收入劃分改革，并對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革。改革一年多，由于高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等稅目收入規(guī)模比較小，實際操作中其對緩解地方財政收入壓力的作用也相對較小。

中國財政科學研究院調研報告建議，應盡快將在消費稅收入規(guī)模中占大頭的“卷煙”和“成品油”兩個科目的征收環(huán)節(jié)后移并將收入下劃至地方。

調研顯示，目前卷煙消費稅收入占全部消費稅收入的比重在50%以上，但批發(fā)環(huán)節(jié)收入規(guī)模僅為全部卷煙消費稅收入的四分之一，因此應盡快實施在批發(fā)環(huán)節(jié)征收卷煙消費稅。

中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副主任王志剛介紹，除卷煙消費稅外，成品油消費稅的收入占全部消費稅收入比重在30%以上，目前全額征收環(huán)節(jié)后移的條件基本具備，應加快推進。“如果將這兩個稅目在批發(fā)環(huán)節(jié)征收，且全部收入劃歸地方，那么每年可為地方政府增加收入5000億元以上。”

對于卷煙和成品油等稅目的改革預期，施正文認為，消費稅設立的目的是調整產品結構、引導消費方向。盡管卷煙和成品油的稅品占比高，但是全部后移批發(fā)環(huán)節(jié)征收仍需要謹慎研究。

在他看來，加快消費稅批發(fā)環(huán)節(jié)收入下放給地方政府，一直是學界對消費稅改革的預期，但是消費稅征收環(huán)節(jié)全部后移后，一定程度上也會提高征管成本，這個問題也是政策制定者需要考慮的因素。