近年來(lái)，涉煙違法犯罪呈井噴式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。特別是非法生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸煙草專賣(mài)品等犯罪活動(dòng)，嚴(yán)重沖擊了正常的卷煙市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，損害了國(guó)家煙草專賣(mài)制度。對(duì)于涉煙違法犯罪，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為的打擊力度明顯不夠，需要公安、檢察機(jī)關(guān)等刑事司法機(jī)關(guān)的刑事司法行為共同打擊。但就目前情況來(lái)看，煙草專賣(mài)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)在打擊涉煙違法犯罪方面的銜接工作機(jī)制，還有待進(jìn)一步完善。

1、煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度概述

1.1煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的概念

行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度是行政與司法相對(duì)接的一種制度，是指對(duì)于既涉嫌行政違法，又涉嫌犯罪的行為，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)相互協(xié)作互相對(duì)接，依法追究違法犯罪人的行政責(zé)任及刑事責(zé)任。具體到煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制度，則是指行為人違反煙草專賣(mài)方面的法律、法規(guī)，同時(shí)又觸犯了我國(guó)刑法的規(guī)定，構(gòu)成行政違法行為與刑事犯罪行為，由煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)各盡其職，相互協(xié)作，依法追究犯罪人的行政責(zé)任與刑事責(zé)任。

1.2煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的現(xiàn)實(shí)意義

1.2.1打擊涉煙違法犯罪

煙草專賣(mài)局的行政執(zhí)法是維護(hù)煙草市場(chǎng)正常經(jīng)營(yíng)秩序的主要力量，但僅依靠行政處罰，不能對(duì)違法犯罪行為予以有力打擊。“兩法”的有效銜接，可以聯(lián)合刑事司法力量共同整治與打擊涉煙犯罪行為，而且因刑事處罰的嚴(yán)厲性可以強(qiáng)有力地震懾涉煙犯罪行為。

1.2.2規(guī)范煙草專賣(mài)行政執(zhí)法

煙草專賣(mài)集經(jīng)營(yíng)權(quán)、執(zhí)法權(quán)于一體，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的確定能夠加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)于煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，避免煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，促進(jìn)煙草專賣(mài)行政執(zhí)法權(quán)的合法、合理行使。

2、煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的現(xiàn)狀與問(wèn)題

2.1煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的現(xiàn)狀

2.1.1立法層面

2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，在制度上全面構(gòu)建了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作機(jī)制，對(duì)于涉嫌犯罪案件的認(rèn)定、移送材料、公安機(jī)關(guān)立案審查、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督等都有明確規(guī)定，為打擊涉煙犯罪行為的行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案提供了法律依據(jù)。此外相關(guān)部門(mén)也相繼出臺(tái)發(fā)布了一系列司法解釋、規(guī)章等規(guī)范性文件，對(duì)于涉煙犯罪案件移送司法機(jī)關(guān)的受理部門(mén)、移送程序、審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題等作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

2.1.2實(shí)踐層面

近年來(lái)，隨著法律、法規(guī)及司法解釋的完善，以及煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的實(shí)踐，“兩法”銜接工作機(jī)制不斷完善。但隨著涉煙刑事案件數(shù)量的爆發(fā)式增長(zhǎng)，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作也面臨著新形勢(shì)、新問(wèn)題，如跨區(qū)域犯罪、有組織犯罪以及犯罪行為的隱蔽性、規(guī)模性，給當(dāng)前涉煙刑事司法工作帶來(lái)難題。另外，隨著“兩法”銜接工作的深入，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)銜接形式日益多樣化，如聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享平臺(tái)建設(shè)等。

2.2煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度問(wèn)題

2.2.1煙草專賣(mài)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)移送案件意識(shí)不強(qiáng)

出現(xiàn)這種情況有兩方面的原因：一是部分煙草專賣(mài)執(zhí)法人員對(duì)刑事法律不熟悉，無(wú)法區(qū)分是否構(gòu)成犯罪；二是部分煙草專賣(mài)執(zhí)法人員持有狹隘的部門(mén)利益思想，認(rèn)為案件移送刑事司法機(jī)關(guān)后，行政處罰權(quán)也移送出去，故在明知行為人涉嫌刑事犯罪仍只是進(jìn)行行政處罰，而不移送。

2.2.2執(zhí)法水平不足，證據(jù)收集、轉(zhuǎn)化難

煙草專賣(mài)行政執(zhí)法人員不是專業(yè)的司法人員，對(duì)收集刑事證據(jù)的程序、范圍、程度不清晰，于證據(jù)的固定、查封、清點(diǎn)等方面容易出現(xiàn)不規(guī)范之處，甚至不符合刑事證據(jù)規(guī)定，需要刑事司法機(jī)關(guān)重新進(jìn)行證據(jù)固定、查封或清點(diǎn)。另外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法取得的案件當(dāng)事人的詢問(wèn)筆錄等口供類證據(jù)，因有可能涉及到當(dāng)事人的主觀因素，刑事司法不能直接轉(zhuǎn)換使用，需重新采集。

2.2.3移送處理效率低

煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉煙犯罪案件需要通過(guò)文件、報(bào)告等書(shū)面形式，經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)層層審批后才能移送公安機(jī)關(guān)。另外，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件及案件材料時(shí)常常是按照行業(yè)的規(guī)范要求，不一定符合刑事司法機(jī)關(guān)的案件移送要求，導(dǎo)致相關(guān)證據(jù)材料的補(bǔ)充移送，降低銜接工作效率。

3、煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度存在問(wèn)題的原因

3.1相關(guān)法律規(guī)范不完善

目前，除國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》屬于行政法規(guī)外，其他均屬于司法解釋或規(guī)章，其效力明顯過(guò)低。法律效力層級(jí)低直接導(dǎo)致適用范圍有限，行政法規(guī)、規(guī)章主要規(guī)范的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，而司法解釋主體和內(nèi)容主要涉及司法機(jī)關(guān)工作內(nèi)容，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的約束力不強(qiáng)。因此，現(xiàn)有行政法規(guī)、司法解釋等在銜接制度適用上都比較有限。

3.2檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督機(jī)制欠缺

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督主要在刑事訴訟法范圍領(lǐng)域內(nèi)對(duì)刑事案件進(jìn)行檢察監(jiān)督。如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未將案件移送公安等司法機(jī)關(guān)，案件未進(jìn)入刑事訴訟視野，則檢察機(jī)關(guān)很難對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為予以有效監(jiān)督。

3.3信息銜接缺乏透明性

當(dāng)前，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)在信息銜接方面仍然沒(méi)有做到充分的公開(kāi)透明。如雖確立了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，但該機(jī)制作用不明顯，又如信息共享需各部門(mén)內(nèi)部層層報(bào)批，信息共享嚴(yán)重滯后，效果也大打折扣。

3.4移送工作制度存在缺陷

當(dāng)前涉煙犯罪案件移送工作制度存在缺陷，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是移送對(duì)口部門(mén)不統(tǒng)一，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查獲涉煙刑事案件時(shí)，對(duì)口移送的公安機(jī)關(guān)部門(mén)不明確，有的是治安部門(mén)，有的是經(jīng)偵部門(mén)，還有的是技偵部門(mén)。二是移送案件案值標(biāo)的計(jì)算不統(tǒng)一，有的以批發(fā)價(jià)計(jì)算，有的以零售價(jià)計(jì)算，還有的是以進(jìn)貨價(jià)計(jì)算。除此之外，移送材料的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范不統(tǒng)一、涉案物品的保管與處理、移送案件受理與不受理的后續(xù)監(jiān)督等，都沒(méi)有建立起系統(tǒng)的案件移送工作機(jī)制。

4、完善煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的路徑

4.1完善相關(guān)立法

現(xiàn)行行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的規(guī)定，主要是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和最高人民檢察院、最高人民法院等機(jī)關(guān)的司法解釋或規(guī)章，這些規(guī)定層級(jí)明顯過(guò)低。行政執(zhí)法與刑事司法涉及行政與刑事兩個(gè)領(lǐng)域，如要完善二者之間的制度銜接，需要從立法的角度以“法律”的形式予以規(guī)范，由全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)一部專門(mén)規(guī)范行政執(zhí)法與刑事司法的“法律”，以法律的形式對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，提升立法層級(jí)。

4.2加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督

4.2.1擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍

檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督，也應(yīng)對(duì)煙草、海關(guān)、工商、等行政職能部門(mén)納入監(jiān)督檢察對(duì)象。實(shí)踐中可以考慮由檢察機(jī)關(guān)在上述行政執(zhí)法職能部門(mén)設(shè)立檢察監(jiān)督室，便于更好地行使檢察監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的公正執(zhí)法。

4.2.2完善檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度

一是完善立案監(jiān)督制度。行政機(jī)關(guān)移送涉煙刑事犯罪案件，應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)備案，檢察機(jī)關(guān)對(duì)煙草專賣(mài)機(jī)關(guān)移送工作是否合法、是否符合案件移送程序進(jìn)行檢察監(jiān)督，同時(shí)也對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的決定合法性進(jìn)行檢察監(jiān)督。二是完善 “提前介入”制度，由檢察機(jī)關(guān)提前參與到行政執(zhí)法與案件辦理環(huán)節(jié)，改變檢察機(jī)關(guān)“事后介入”的滯后性。三是完善動(dòng)態(tài)監(jiān)督追蹤制度。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的案件，煙草專賣(mài)行政機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)應(yīng)定期以書(shū)面方式向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)，檢察機(jī)關(guān)安排專人負(fù)責(zé)，專案追蹤，積極行使檢察監(jiān)督權(quán)。

4.3加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的透明性

一是建立政法煙草聯(lián)席會(huì)議制度。定期或不定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行信息通報(bào)與溝通，探討重大疑難問(wèn)題，協(xié)調(diào)各部門(mén)之間工作關(guān)系。二是健全聯(lián)合辦案制度。建立煙草行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案制度，明確聯(lián)合辦案的主要機(jī)關(guān)，或確定一個(gè)聯(lián)合辦案的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不斷健全聯(lián)合辦案制度。三是建立信息共享平臺(tái)與信息溝通制度。建立由煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)共同組成的“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)”，實(shí)行執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)共享與銜接，提高信息共享的及時(shí)性和準(zhǔn)確度。

4.4完善涉煙犯罪案件移送工作制度

涉煙犯罪案件的移送工作涉及煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送、公安機(jī)關(guān)的受理，以及檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

4.4.1完善煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送工作

一是明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)與刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)于案件移送標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，避免出現(xiàn)分歧。如對(duì)于卷煙案值的認(rèn)定，是以批發(fā)價(jià)認(rèn)定，還是以零售價(jià)認(rèn)定。二是提高證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于涉煙犯罪案件煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照刑事司法的證據(jù)要求對(duì)證據(jù)進(jìn)行收集提取。三是明確涉案物品的移送方式及移送材料，如涉案煙草專賣(mài)品是否一并移交以及材料清單。四是定期通報(bào)備案，煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉煙犯罪案件的同時(shí)，應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)備案，接受檢察院的司法監(jiān)督。

4.4.2完善公安機(jī)關(guān)的接收立案工作

一是明確公安機(jī)關(guān)接受移送刑事案件的具體機(jī)關(guān)。具體確定市縣哪一級(jí)公安機(jī)關(guān)為接受涉煙犯罪案件的主要移送受理機(jī)關(guān)，以及具體負(fù)責(zé)案件偵查與辦理的部門(mén)。二是明確公安機(jī)關(guān)是否決定立案的標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，衡量煙草專賣(mài)行政專賣(mài)執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件是否立案的決定。三是明確公安機(jī)關(guān)受理案件的程序。對(duì)于煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即指定專人組成專案組專門(mén)負(fù)責(zé)，并在規(guī)定日期內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或者不批準(zhǔn)移送的決定，同時(shí)將簽字后的移送回執(zhí)及時(shí)送交煙草專賣(mài)機(jī)關(guān)。四是接受檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)接受案件移送后，應(yīng)及時(shí)告知將結(jié)果通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。五是完善涉煙犯罪物品的處理方式，由于煙草制品對(duì)儲(chǔ)存條件具有嚴(yán)格的要求，不可能長(zhǎng)時(shí)間保存，故對(duì)于較長(zhǎng)追訴期的案件，應(yīng)明確涉案煙草專賣(mài)品處理方式。

4.4.3完善煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的移送銜接工作

一是明確煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)等刑事司法機(jī)關(guān)的對(duì)口部門(mén)，方便雙方及時(shí)對(duì)接溝通交流。二是設(shè)立政法煙草聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，由煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院等司法機(jī)關(guān)根據(jù)案件需要，定期、不定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、專題會(huì)議，探討涉煙案件移送對(duì)接工作。

4.4.4完善煙草專賣(mài)執(zhí)法人員的責(zé)任追究機(jī)制

煙草專賣(mài)執(zhí)法人員在對(duì)涉煙案件進(jìn)行調(diào)查、處理過(guò)程中違反相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的案件不移送的，依法應(yīng)當(dāng)追究過(guò)錯(cuò)責(zé)任。比如責(zé)令作出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、調(diào)離執(zhí)法崗位、給予相應(yīng)行政處分，對(duì)涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

結(jié)語(yǔ)

維護(hù)煙草專賣(mài)市場(chǎng)秩序穩(wěn)定，有效懲治涉煙違法犯罪行為，需要煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)密切配合、相互協(xié)作。我們相信，在煙草專賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的共同努力下，一定能夠建立起立法層次高、適用范圍廣、法律監(jiān)督到位、移送制度完善、銜接通暢透明的煙草專賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。