摘要：聽證程序作為行政決策和司法審查中的關鍵環節，基于特定事件和特殊案情的偶發性、法律層面解釋和規則應用熟練度、事實證據調取專業性、自成一體程序規則的復雜性、以及充滿豐富辯論技巧和快速反應能力的對抗性、證據評估判斷專業性、維護當事人權利行使中立性和公正性，都決定了聽證程序具有較高的難度上限。深入了解和掌握聽證程序、尊重和保障當事人的陳述申辯權利行使，成為了行政機關執法人員面臨的一項重要挑戰和必修課題。

關鍵詞：聽證程序；主持人制度；通知制度；雙向性；陳述申辯；質證

1.處罰聽證制度中存在的問題

1.1 聽證范圍的界定不夠全面，僅局限于當事人訴求-聽證申請書的范圍，未全面按照程序規定和行政處罰法的范圍進行聽證案件權利告知。

聽證申請當事人法律素養，直接決定聽證申請書申請范圍是否涵蓋當事人應當保護的權益，當事人按照專業化程度大致有三種類型。一般人僅能站在日常生活合理性的角度，憑直覺和感性認識來判斷要求聽證的事項范圍；對相關法律法規常識略知一二，結合相關案例和樸素的法律常識要求聽證；委托專職律師或者調解、復議人員參與聽證，申請書內容詳實、程序合法、證據要素齊全。行政機關未依法全面審查，依據法律法規規定告知當事人涉及聽證權利全部內容。

1.2 當事人合法權益保護的程序未充分保障和實質性權利未得到充分表達。

《行政處罰法》規定較大數額罰款等適用聽證程序，較大數額等規定存在地區和行業差異、聽證程序主持人中立地位的審查、回避原則運用、證據證明力和從減免因素理解和運用等要求，導致信息不對稱、理解差異也促使一般申請人并不精準掌握相關信息，易使代理人、法律法規解讀、自由裁量權運用等相關制度落空，最終當事人實質性權利無法保障。公民、法人等法律主體聽證權利保護意識淡薄

權利意識淡薄會導致兩種極端，一是有權利不通過正常渠道提起聽證。二是無正當理由帶著一大幫人無理取鬧，偏執認為施加壓力、制造輿論影響更加有利事情解決。代理人制度和第三方媒體介入有利于當事人知權、用權保障權益得到充分聲張和維護。

1.3 行政聽證機構非獨立性，導致的聽證程序公開公平公正形同虛設，更無法切實保障當事人合法權益得到實質性保護。

裁判員與運動員一體的非獨立性機構設置難以保障聽證程序公開公平公正地成立；有的崗位一崗多責，其實質就是一個行政機關內部機構不同職能而已；聽證程序主持人、聽證員非獨立性無法保障其中立地位。中立性是指聽證主持人聽證員法律地位的中立性、聽證程序造就的能讓當事人充分表達、陳述申辯的環境中立。

1.4 未充分保障當事人質證權利和提供便利。

存在專斷集權的“人治”思維，以走流程的心態完成聽證，未充分認識到聽證是最好的防腐劑，是權力濫用的克星和自我糾正錯誤的機會；從有利于自身角度出發維持原來決定，將聽證筆錄類同于詢問筆錄，用詢問筆錄的思維套用到聽證程序，甚至提出“依據我們的思維設定，只選取對我們的行政處罰決定有利的事實進行確認，并要求當事人再次認定相關事實的方式，做成鐵案”。

1.5 證據采集未做到全面細致調查核實。

未充分考量核實當事人提出的證據、綜合運用調解和指導相關措施；未從證據角度加以考慮、印證、存疑、采納、調查核實，無端增加行政成本和開支、降低執法效率與水平，周而復始的請求使行政機關陷入訴累；對于新型證據電子數據的采集程序存在畏難情緒，存在培訓深度不夠、操作性不強、基本素質不達標，導致在面對當事人或代理人，稍微精通法律、熟悉司法程序的律師時，往往會捉襟見肘、畏首畏尾，怕出事心理更易導致操作變形；主動提責能力弱和主動甩包現象嚴重，對律師、各方意見亦步亦趨，難以形成自我的認識、判斷，應對更為復雜的復議訴訟場景。

2.導致問題產生的原因分析

2.1 舊的執法習慣、傳統觀念和行政人員自身法治觀念的匱乏，歸根結底是對維護正當權益的正義感、責任感和本位主義的缺失。

誰執法誰普法的范圍、深度、履職盡責程度和群眾的認可度、接受性直接關系到陳述權、申辯權行使能力，及尋求行政糾紛救濟渠道選擇的多樣性。創新普法形式、開展社會普法、宣傳普法責任制建設、建立社區法律顧問咨詢制度等培植百姓法治意識、自覺運用法律武器維護自身權益、結對法律顧問、法律援助使法律糾紛解決駛向理性化、專業化、正規化的法治軌道。業績觀、任務觀、唯上是聽等沒有獨立意識表達，無法分清大是大非，缺乏抵制不良作風、違法行為的勇氣，導致人治思維占據主導地位。

2.2 未充分認識到聽證程序“雙向奔赴”。

一是保障陳述申辯權的前提下，充分保證當事人合法權益行使，二是能夠在充分表達質證環節中，行政機關主動發現錯誤重啟調查取證達到主動糾錯的目的。當事人聽證時反駁論證，能讓執法機關高度重視執法行為的瑕疵、精準把握可能出現的風險點、統一執法標準的前提下，保證各執法單位整齊劃一做“規定動作”。

2.3 行政處罰聽證程序的各項配套制度細化程度不夠。

實質性的公正來源于聽證權利保障、聽證程序合法性執行的結合。程序上的對案件的事實與證據進行質證與辯論充分詮釋了程序和實質性公正的結合體。要堅決杜絕象按照既定的編好的套路做聽證筆錄，共同“審問”當事人，既剝奪了當事人陳述申辯和聽證中質證的權利，更主動放棄了自我糾正的機會，違背了聽證的最終目的-糾錯、調解、緩和社會矛盾的積極作用，更平添了行政訴訟和復議增加和訴累。知其所以然才能使執法動作不走樣，送達告知方式選擇前置條件、委托代理人制度簽訂授權委托書相關制作要求、質證制度切實保障當事人陳述申辯權行使、備案監督制度及時糾錯和指導、中止（終止）事由的不可抗力的理解。

2.4 聽證程序自身違法且未根據聽證筆錄作出決定。

聽證程序的組織者未充分認識到聽證程序屬準司法性質的程序，與行政訴訟復議程序存在一脈相承，未經聽證程序、當事人未充分表達，未經質證答辯的證據不得用于行政處罰決定；未經當事人最后陳述，將直接導致行政處罰決定無效或者部分無效；給予當事人一個表達意見和提供證據的機會，并對這些證據進行適當的調查核實，是做出合法行政處罰決定的基礎。

2.5 專項培訓不夠或未開展導致聽證主持人員、案件調查人員對聽證程序中的舉證責任認識不清，甚至提出要求當事人負舉證責任。

舉證責任倒置概念混淆不清。《行政處罰法》明確規定聽證過程中行政機關案件調查人員負舉證責任，應就案件的事實及其即將作出的行政處罰提供相應的事實和法律依據，都應當在聽證會上經過當事人的質證和辯論且未經質證不得成為行政處罰決定的依據。將聽證程序混同于調查取證中詢問筆錄制作過程。預告設置相關程序，回避案件焦點問題、罔顧事實問題提出、拒絕深入調查、將舉證責任倒置給當事人，對當事人反駁提出的證據存疑時直接不予采納，導致案件事實不清、證據不足。

3.行政處罰聽證制度的完善

3.1 加強社會主義法治觀念，提高政治修養和理論素養，培養遇事找法的法治思維。

通過系統性自我學習培養形成法治思維體系、提升堅定的政治信念和政治鑒別力、踐行社會主義核心價值觀、強化法治觀念和增強紀律觀念，樹立辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治思維。廣泛參與各類法律實踐活動，針對性參與最高法指導案例庭審“公開課”，強化對庭審程序、證據質證、最后陳述等關鍵性流程節點的把握；組織參與社區和學校普法宣傳、法律咨詢，內容涵蓋民法典、未成年人保護法、煙草專賣法系列；創新案卷評查電子化、疑難新型重大案件法制審核精細化、撰寫法治課題論文，在對抗、比拼中發現知識盲點、提升實戰能力。厘清“法無規定不可為”與“法無規定即自由”適用群體及權力制約和權利保障，對行政機關執法人員而言，法無規定不可為，亂作為會帶來法律風險；對當事人及其委托代理人則是法無規定即自由，如對案卷文書要求復制、拍照而言，法律沒有規定即意味著當事人有權利獲得相關做出行政處罰決定的文書類證據材料。參考《交通事故處理程序規定》除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私，以及應當事人、證人要求保密的內容外，當事人及其代理人收到交通事故認定書后，可以查閱、復制、摘錄公安機關交通管理部門處理交通事故的證據材料。

3.2 加大普法宣傳力度。

舉行聽證就是一次普法，能讓當事人消除顧慮，主動拿起法律的武器維護自己的合法權益，聽證過程中相關法律法規制度主動釋明和相同公示案例處罰決定告知，有助于當事人釋懷和激發共鳴；鼓勵當事人敢于發聲，提出有理有據的事實來質證辯論，根據聽證筆錄作出的處罰決定更具說服力、有效緩解了行政復議與訴訟的發生，提高了行政處罰的執行率和滿意度；將案結事了與提供有溫度的執法相結合，進一步優化營商環境、提高執法水平、夯實執法根基。

3.3 建立和完善各項聽證配套制度。

要完善我國法律上已確立的制度上編制更具可操作性的實施細則、辦法解釋。如主持人中立地位、第三方評估制度，導致中止（終止）解釋等。“人”的因素，主持人制度包括緊緊圍繞中立性立場判斷、具備一定的法律知識、熟識聽證程序，能應對出現的特殊情況并做出合理合情合法的對策和舉措。涉及執法資格、任職回避制度、聽證程序中職能設置并形成勝任該項工作的選擇任命機制；“物”的因素，平臺的構筑。“一站式”多元化解平臺對接政府司法為主導的跨部門、跨平臺非訴資源，形成集信訪協調、調解指導等銜接聯動、信息共享、優勢互補的“一站式”矛盾糾紛多元化解中心；強化監督，責任追究保障執行到位。對應當舉行不舉行、應當告知不告知、應該回避不回避、質證不充分、當事人未充分陳述申辯而導致復議、訴訟案件的責任追究、懲誡制度是保障正確行使權力、維護當事人權益的紅線和底線。

3.4 成立學研賽專項研究小組通報、編寫、交流典型聽證案例，全面指導系統行業內重大疑難復雜案例。

逐步擴大聽證程序適用范圍，進一步強化聽證主持人與調查人分開和第三方評估制度，組織專業人士成立不受行政機關約束的獨立機構等。成立行業內專項研究小組定期制度宣貫著眼于更新視野、開拓知識面、提高難度系數，定期通報交流典型案例、編寫發生“在身邊的”指導案例，對未接觸到的知識、技能盲點提前捕捉、掌握；動態線上跟蹤專賣一線執法實踐中難點、痛點、久拖不決的制約執法能力提升的堵點、絆腳石，成立創新課題小組攻堅克難，實現螺旋型有序上升通道。

3.5 通過模擬聽證會、專家培訓、技能競賽等方式督促執法人員掌握聽證會基本流程和節點要求。

組織模擬聽證、執法課堂、專家講座等形式，熟練執法程序、糾錯執法實踐盲點、提升法律文書制作規范，在執法程序合法、文書制作送達規范方面實現程序正義，切實保障當事人的正當合法權益。運用“律師參與指點+公開聽證”辦案模式，通過推行說理式文書、案卷可查閱制度、聽證程序公開制度、委托代理人制度，在充分的陳述申辯、質證答辯中，實現證據“三性”的實質性正義，并以看得見、聽得懂的方式，解開群眾“法結”“心結”，打通執法人員執法疑難和困惑點，暢通聽證、復議訴訟作為化解行政爭議的主渠道作用。

綜上所述，精準識別和評估證據證明力，實質性維護當事人合法權益，重在考驗執法人員的專業素養和實踐經驗。證據質證、程序正義不僅直接影響聽證會的質量，且關乎最終處罰決定的合理性與合法性，甚至影響后續行政復議和行政訴訟的判定結果。強化聽證主持人中立地位、委托代理人、第三方評估證據證明力等制度是保障公正執法和維護當事人合法權益的關鍵所在。

參考文獻：

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