近些年，在城鎮化快速推進的大背景下，城郊結合部因其獨特的區位特征和社會結構，成為卷煙市場監管的“灰色地帶”。這里既有傳統煙草消費的剛性需求，又面臨著假煙走私、無證經營、未成年人購煙等一系列復雜問題。因此，如何加強城郊結合部卷煙市場的監管，既重要又必要，必須引起執法部門的高度重視。

一、城郊結合部煙草監管的“三不管”地帶

（一）空間特征與監管盲區

行政管轄交叉：以安慶市迎江區與宜秀區交界的龍獅橋片區為例，存在典型的行政管轄交叉問題。該區域涉及新河路街道、龍獅橋鄉、老峰鎮3個街道（鄉、鎮）的邊界重疊，導致基礎設施建設不同步。例如，皖江大道東段（迎江段）已實現雙向六車道，而宜秀段仍為雙向四車道，形成了“斷頭路”現象。2024年市政記錄顯示，該片區因權屬爭議，導致3個社區服務中心的服務范圍存在重疊，居民常需跨區辦理社保業務。

人口結構交叉：根據安慶市公安局2024年數據，大觀區與懷寧縣交界的高花亭社區常住人口2.8萬中，流動人口占比達65.3%，主要來自周邊潛山、太湖縣的務工群體。該區域呈現出“三低一高”特征：租房合同備案率低、義務教育階段隨遷子女學籍登記率低、社區衛生服務覆蓋率低，但流動人口日均通勤量卻非常高，形成了顯著的“鐘擺式”人口流動。

業態分布交叉：對經開區與望江縣交界的菱北街道調研發現，1.2公里商業帶存在明顯的業態混合現象：持證商戶89家（含15家物流站點），自發形成的早晚市攤點集群達37處，日均流動攤位超150個。市場監管數據顯示，2024年該區域消費投訴中，無照攤販食品衛生問題占比達48%，但同時該區域承擔了周邊8個行政村60%的農副產品供應。

（二）違法煙草交易的主要形態

假煙制售網絡：2022年河南省鄭州市破獲的“6·12”案件中，制假窩點藏匿于城中村自建房，通過物流公司將假煙發往全國17個省市。

走私煙流通渠道：在中越邊境的東興市城郊結合部，存在“螞蟻搬家”式走私現象，單次攜帶不超過5000支以規避刑罰。

未成年人購煙漏洞：在成都某郊區中學周邊10家商店中，7家未查驗身份證即向學生售煙，抽查違規率達七成以上。

（三）監管資源配置失衡

以江蘇省為例，城區煙草稽查人員密度為每萬人0.8人，而城郊結合部僅0.3人。在執法裝備方面，城區配備的移動執法終端較齊全，而郊區不足一半。

二、監管困境的多維透視

（一）法律體系銜接不暢

行政許可矛盾：《煙草專賣法》規定零售點間距限制，但城郊結合部流動攤販不受此約束。例如，長沙開福區某市場周邊形成了“卷煙黑市”。

行刑銜接障礙：2021年上海青浦區查獲案值83萬元的假煙案，因證據鏈不完整未能移送司法機關，最終僅行政處罰了事。

新型煙草監管空白：電子煙、加熱不燃燒制品在《煙草專賣法》中定位模糊，南京某高校周邊出現了“奶茶杯”等非法電子煙銷售現象。

（二）執法機制協同不足

部門協作碎片化：某地查獲非法運輸卷煙車輛時，煙草局、市場監管局、交警部門因管轄權爭議延誤了取證。

跨區域聯動缺失：在京津冀交界處的三河市燕郊鎮，違法分子利用行政區劃差異實施“游擊戰”。

社會共治參與度低：問卷調查顯示，城郊居民舉報違法煙草交易的意愿僅為11.3%，遠低于城區的34.7%。

（三）技術手段應用滯后

數據孤島現象：煙草專賣系統與市場監管部門的數據未打通，鄭州金水區曾出現已吊銷執照的商戶仍在訂購卷煙的情況。

智能監控覆蓋率低：深圳寶安區試點AI視頻監控系統后，違法交易發現率提升一倍，但城郊結合部設備覆蓋率不足二成。

溯源技術存在短板：現行卷煙32位條碼易被篡改，某假煙團伙通過激光打碼機仿造防偽標識，識別準確率不足60%。

三、國際經驗與本土實踐

（一）發達國家的治理啟示

日本的分級管理制度：東京都規定便利店必須設置獨立煙草柜臺，城郊結合部商店需額外安裝年齡識別系統。

歐盟的電子追蹤系統：德國自2019年起實施煙草制品數字追蹤（DTS），每包卷煙嵌入唯一加密芯片。

美國的社區聯防機制：加州建立“煙草零售地圖”，將學校周邊500米劃為禁售區，發動社區居民監督舉報。

（二）國內創新實踐案例

浙江“數字專管”模式：義烏市開發“煙草治理大腦”，整合市場監管、物流、支付等12個系統數據，假煙查處效率提升3倍。

云南邊境“軍民共治”：西雙版納州建立“煙草稽查 + 邊防武警 + 村寨護邊隊”聯防體系，2022年查獲走私煙數量同比下降47%。

重慶“網格化監管”：將城郊結合部劃分為357個網格，每個網格配備1名專管員 + 2名信息員，實現問題30分鐘響應。

四、治理現代化的突破路徑

（一）構建法治化監管體系

完善立法銜接：在《煙草專賣法實施條例》中增設城郊結合部專項條款，明確流動攤販管理規則。

強化行刑銜接：建立涉煙案件證據固定標準，推廣上海“煙草 - 公安聯合辦案中心”模式。

填補新型煙草漏洞：參照歐盟TPD指令，將電子煙納入專賣管理范圍。

（二）創新協同治理機制

建立跨部門指揮平臺：借鑒杭州“城市大腦”經驗，構建煙草監管數字駕駛艙，打通12個部門數據壁壘。

推行“吹哨人”制度：對提供重大違法線索的舉報人給予最高20萬元獎勵，并完善隱私保護機制。

培育行業自治組織：指導成立城郊煙草零售協會，開展“誠信經營示范店”評選。

（三）強化技術賦能

建設智能感知網絡：在重點區域部署5G智能攝像頭，結合AI算法識別可疑交易行為。

升級溯源體系：推廣區塊鏈煙草溯源平臺，鄭州試點項目使產品溯源時間從3天縮短至2小時。

開發移動執法系統：為稽查人員配備AR眼鏡，實現許可證信息實時核驗、產品真偽即時鑒別。

（四）推進社會工程治理

開展“無煙社區”創建：將煙草治理納入文明城市考核指標，武漢江夏區通過此舉措使未成年人吸煙率下降26%。

創新宣傳教育形式：制作方言版禁煙短視頻，在城鄉公交、集市大屏循環播放。

培育替代產業：在云南瑞麗等邊境地區，引導邊民參與合法跨境煙草貿易，減少走私誘因。

五、從運動式整治到系統治理構建長效機制

（一）動態風險評估機制

建立城郊結合部煙草風險指數，從人口密度、經濟水平、執法力量等8個維度進行月度評估。深圳龍崗區據此實現重點區域預警準確率達89%。

（二）能力建設體系

開發煙草稽查人員“數字素養”培訓課程，2023年江蘇省通過虛擬現實(VR)模擬執法場景訓練，使現場處置規范率提升至92%。

（三）多元考核評價

引入第三方機構評估監管效能，成都市委托高校團隊設計的“煙草治理指數”已涵蓋32項具體指標。

結語

城郊結合部的煙草監管困境，本質上是快速城鎮化進程中治理能力與復雜社會形態的適配問題。通過構建法治化框架、進行數字化技術賦能、動員社會化力量，方能實現從“管得住”向“治得好”的跨越。這不僅是維護煙草市場秩序的需要，更是推進基層治理現代化的生動實踐。未來需要持續關注新型城鎮化帶來的空間形態變化，在動態調整中完善監管體系的韌性與適應性，從嚴從重加大打假打私力度，從而更好地維護市場秩序，開創和諧煙草和法治煙草新局面。

本文數據主要來源：

世界衛生組織：全球吸煙率、控煙政策數據。

歐盟統計局：成員國煙草消費趨勢。

國家煙草專賣局：中國煙草利稅、專賣制度政策；海關總署：走私煙草案件統計數據。

鄭州市“6.12假煙案”，深圳寶安區AI監控試點等案件。

《中國煙草學報》煙草行業技術趨勢分析；《柳葉刀 - 公共衛生》全球控煙政策效果研究等學術論文。