黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。黨的十九屆五中全會強調，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。煙草市場治理是社會治理的重要組成部分。要將黨的十九屆四中、五中全會精神貫徹落實到位，持續鞏固和維護專賣專營體制，建立起符合煙草市場發展需求的協同治理體系。本文結合當前煙草專賣執法實際，對地市級黨委政府與職能部門間、職能部門與職能部門間的協同治理進行探討，設計煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺建設路徑，論述全面深化改革大背景下“大融合、大聯動、大治理”煙草市場治理格局的構建。

黨的十九屆四中、五中全會對國家治理體系和治理能力現代化提出了具體目標和要求。

在特定領域，多元主體開展協同治理是國家治理體系和治理能力現代化的一個重要方面。煙草市場協同治理工作應積極順應這一發展趨勢。在煙草專賣執法實踐中，各地煙草部門與相關職能部門建立了各式各樣的聯合監管機制，完善了一些聯合監管制度，但從執法效果來看，傳統聯合監管機制作用發揮不夠充分，還存在一些亟待解決的問題。立足實際，探討煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺建設的主要路徑，打造全面深化改革大背景下共建共治共享的“大融合、大聯動、大治理”煙草市場治理格局，有利于鞏固和維護好煙草專賣專營體制，提高煙草市場現代化治理能力和水平，提升煙草執法主體地位和形象。

煙草市場協同治理的理論概述

協同治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。協同治理理論作為一門新興交叉理論，是屬自然科學的協同論與屬社會科學的治理理論的融合，其追求的是發揮治理系統的最大功效，最大化地實現各主體的利益需求。國內有關協同治理的學理研究比較多，筆者將其歸納為三大學說：

資源要素匹配和資本重構學說。該學說從善治出發，認為協同治理通過資源和要素在主體間的良好匹配，促使政治國家與公民社會的合作關系達成最佳狀態，是實現從治理到善治的有效途徑。

信任關系學說。該學說從信任關系和平臺建構層面對社會協同治理進行了分析，指出信任是社會資本的重要組成部分，協同治理的支撐是社會的信任關系，只有在協同者之間產生安全感和確定感，協作意愿才能達成。

新型治理模式學說。該學說以多中心協同治理為研究對象，認為多中心協同治理是一種新型的治理模式，立足于多中心治理與協同治理的有機結合，強調治理主體多元化與治理權威的多樣性，期望在解決社會公共問題過程中建立起一種縱向的、橫向的或縱橫結合的高度彈性化協同性組織網絡。

結合實踐操作需要，筆者贊同新型治理模式學說，因為該學說不是單就某一方面、某一領域進行研究的，具有較強的普適性和科學性，為尋求更有效的社會治理模式提供了參考。

根據新型治理模式學說，協同治理最主要特征是摒棄管理主體的單一性，實現治理主體的多元化、各主體間的協同性、行動的程序性、管理的規范性、目標的效益性等。其本質是實現共同行動、耦合結構和資源共享。這一治理學說為煙草專賣行政主管部門提供了開展協同治理的理論支撐。

從嚴格意義上講，煙草市場協同治理是指為了維護國家利益和消費者利益，不斷增進公共利益，政府部門和非政府部門（企業、第三方組織或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中行使公共權力，共同管理煙草市場這一公共事務的過程。本文僅對地市級黨委政府與職能部門間、職能部門與職能部門間的協同治理進行探討，不涉及企業、第三方組織和個人參與部分。

實際上，職能部門間開展的協同治理，已在各省（市）執法實踐中有許多探索實踐，如煙草部門與公安部門建立的聯合打私打假工作機制、煙草部門與市場監管部門建立的聯合監管機制、煙草部門與郵政部門建立的聯合監管物流寄遞環節工作機制等。在此基礎上，應進一步形成統一的協同治理模式和體系，構建一個上下協調、縱橫結合、良性互通、高效運轉的大范圍協同治理平臺。

構建煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺的意義

構建一個以黨委政府為主導、更廣范圍的各職能部門協同參與的煙草市場監管平臺，通過該平臺整合各類資源，形成治理合力，實現多方聯動、共治共享、互利共贏目標，具有重大理論意義和現實意義。

協同治理平臺建設是創新社會治理方式的合理選擇。積極貫徹落實創新社會治理方式的部署，深入推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理原則，構建一個符合煙草市場發展要求的綜合治理體系，推進煙草市場治理能力提升，由此，協同治理平臺建設應運而生。

協同治理平臺建設是鞏固和維護好煙草行業專賣專營體制的重要途徑。當前，煙草行業實行的是“統一領導、垂直管理、專賣專營”的管理體制，煙草專賣管理部門受煙草行業行政主管部門與地方人民政府的“雙重領導”。煙草專賣專營制度是行業持續健康發展的根本保證。各級煙草專賣局主動適應專賣管理新形勢，有效應對市場監管新問題，以煙草專賣法及其實施條例為主要依據，密切聯合公安、海關、打私、邊防、市場監管、郵政、交通等相關職能部門，精心開展一系列專項打擊行動，嚴厲打擊各類涉煙違法犯罪行為，為國家財稅增收保駕護航。在這一鞏固和維護專賣專營體制的執法實踐中，通過完善協同治理平臺，全面整合政府各部門職能優勢，為卷煙打假打私提供執法資源和技術條件，有利于對制假販私等違法犯罪活動進行全鏈條打擊。

協同治理平臺建設是提升專賣執法效能的有效舉措。受外部環境和嚴厲打擊的雙重影響，移動互聯網時代涉煙違法犯罪活動呈現網絡化、虛擬化、信息化、跨境發展等新特點和新變化，境內與境外不法分子相互勾連、制假與走私相互交織、新情況與老問題相互疊加，給煙草專賣執法帶來了“發現難、取證難、處罰難、執行難”等新困難和新挑戰。為應對這種新變化，煙草部門要進一步爭取地方黨委政府的理解支持，進一步深化與公檢法、海關、海警等的協作配合，更好發揮多部門打假協作機制、全國打私綜合治理合作機制作用，形成多方參與、聯動打擊的強大合力。要借力協同治理平臺的執法資源優勢，更廣泛地與政府各職能部門建立聯合打假打私長效機制、行政執法與司法銜接機制，全面提升煙草專賣執法效能。

煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺建設的路徑

構建煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺中的“1”指黨委政府主導，“N”是一個變量而非定量，指的是根據發展新形勢和工作新要求來確定協同監管的具體部門。

具體操作上，構建以黨委政府為主導，由煙草部門和打私辦（打假辦）牽頭，由公安、市場監管、海關、交通、郵政等部門參與的煙草市場綜合治理“大融合、大聯動、大治理”工作平臺。通過進一步優化協同流程、深化協作內容，持續完善煙草部門與政府職能部門間的聯合執法機制和打私打假工作長效機制，推動煙草部門與各職能部門打破“部門墻”，實現協作執法機制的更好聯動、執法力量的相互補給，切實解決相關問題，避免發生系統性、區域性風險，有力助推打私打假、市場監管、經營管理實現高質量發展。

建立協同治理工作機制，確保協同治理長效推進。

建立長效協作機制是推進協同治理持續、深入、有效開展的基礎條件，煙草部門應積極主動向地方黨委和政府匯報煙草工作，大力爭取地方黨委和政府對煙草市場綜合治理的支持。

建立更高層次的協同治理組織機構。充分發揮地方黨委政府主導作用，形成多部門密切配合、多方聯動執法、多領域統籌管控的煙草市場綜合整治“大融合、大聯動、大治理”工作機制，實現在煙草打私打假、市場監管、信用監管、企業管理等方面的快速響應、精準打擊和協同治理。建立市、縣（區）、鄉（鎮）三級聯動架構，在市級層面，成立平臺建設工作領導小組；在縣（區）級層面，成立相應的平臺建設工作小組，推動煙草部門與政府職能部門間的長效協作機制落地實施；在鄉（鎮）層面，由各職能部門直屬所（隊）協同開展各項具體工作。

配套更完善的協同治理工作制度。以制度形式固化協作內容和協作流程，防止出現協同治理“一屆班子一種做法”的現象。根據協同治理需求，不斷完善協同治理聯席會議、案件督查督辦、情報信息共享、政策宣傳研究、協作執法培訓、案件考核獎勵等配套制度，用機制保障運行，確保協同治理工作依法、規范、有序開展。

出臺更高效的協同治理考評體系。政府將相關職能部門開展煙草市場綜合治理工作及成效納入績效考評體系，明確獎懲措施，做到獎優罰劣，切實增強政府各職能部門參與煙草市場綜合治理的積極性和主動性。成立聯合督查組定期對相關單位及縣級聯合監管落實情況進行督查考核，并對各單位大協同平臺機制落實情況、打私打假案件查處情況、市場日常監管情況進行督導檢查，全面提升協同治理成效。

建立情報信息指揮中心，確保情報互通共享。

情報信息是戰略決策的基礎和依據。及時準確掌握情報信息是做出正確判斷和科學決策的重要前提。現代信息社會正以數字化、網絡化、智能化變革改變和影響著人類的生產生活方式，要想及時準確掌握協同治理情報信息，必須建立起符合煙草市場發展特點的情報信息系統。通過運用互聯網和5G等現代化信息技術，借助大數據信息技術，與協作成員單位建立三級情報信息系統，實現涉煙情報實時互通、即時共享、高效運用。在煙草與打私部門設立一級情報指揮中心，其余各協作成員單位建立二級情報指揮站，移動執法終端載入三級情報采集器，打造集信息采集、實時監督、科學調度、及時處置等功能于一體的信息監控系統，全面采集、傳遞、共享、運用歷史案件信息、物流寄遞信息、違法經營信息和商業企業日常經營管理信息，做到執勤分布即時查詢、智能終端線上預警、現場執法數據實時調取、執法軌跡全程記錄、遠程快捷指揮調度、緊急突發事件一鍵報警，實現協同治理情報信息互通共享和大數據鏈條閉環管理，為構建實時可視、可管、可追溯的智能化現代化監管模式提供強有力的數據支持。

建立立體防控體系，確保協同高效。

建立地方政府與煙草部門、煙草部門與協作部門、協作部門與協作部門之間“所（隊）聯動、人員互動、縱橫交差、處理及時”的橫向網格責任制和縱向“三級聯動”防控體系。

推進責任片區網格化監管機制。出臺市場網格化監管責任制和市場巡查工作制度，將煙草部門與相關職能部門市、縣、所（隊）三個層級執法人員融合組隊，充分發揮煙草部門與相關職能部門的監管作用，實行“點對點、片對片、人對人”三個無縫對接，全面延伸市場監管觸角，織密協同監管網絡，實現協同監管全覆蓋、無死角。

推進“一巡多查”式執法。采取日常巡查、專項檢查和重點整治相結合，靜態監管與動態跟蹤監管相結合的方式，推動協作職能部門將煙草市場監管工作納入日常巡查內容，實現“五個同步”，即煙草部門與相關職能部門執法人員同步巡查市場、同步宣傳法律法規、同步做好經營戶守法經營教育、同步檢查證照、同步維護市場秩序，促進職能部門間、人員間的緊密協作關系。

推進協同監管部門聯動。利用市場監管部門人員多、機構設置廣的優勢，在市場監督管理局基層所（隊）設立協同治理執勤點，結合“一巡多查”式執法，及時掌握一線市場動態。強化煙草部門與公安、海關、打私、郵政、交通、市場監管、城市管理等部門協同，加強對涉煙違法活動的打擊整治，形成“溝通順暢、協作緊密、管理到位、打擊有力”的部門聯動作戰體系。

推進行政執法與刑事司法協同。在大協同平臺框架下，建立完善重大涉煙案件協調督辦機制和案件移交機制，實現案件應移盡移。各成員單位與檢察院完善行政執法與刑事司法工作銜接機制，定期共同探討涉煙刑事案件疑難問題，統一事實認定標準，統一證據固定要求，大要案件相關部門提前介入，大力提高案件偵辦效率。

“四聯”互動，構建煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺

聯動打私打假。煙草部門與公安、海關、打私等部門深入推進部門聯動、區域聯動，將煙草打私打假納入共建共治共享的社會治理格局中，根據涉煙違法活動“產、運、儲、銷”各環節特點，合理配置執法資源，有針對性地發揮不同執法主體的優勢，開展全鏈條打擊。充分運用現代信息系統，依托煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺，實時對重點路段、重點市場、重點區域、重點人群進行監控，精準鎖定涉煙違法犯罪人、車、物、庫、網絡關系等數據信息，切實提升數字化、網絡化、智能化打擊水平。

聯手共管市場。充分發揮卷煙市場清理整頓領導小組的領導作用，持續完善以“雙隨機、一公開”監管為基礎、以信用監管為創新點、以重點監管為補充的新型監管機制。煙草部門聯合市場監管部門創新監管方式，提高“雙隨機、一公開”監管質量，提升重點監管能力；聯合市場監管、城管、教育等部門加大監管力度，深入開展無證治理和禁止向未成年人售煙專項行動，不斷凈化轄區市場環境。

聯建信用體系。深入推進煙草部門與發改委、法院、銀行、市場監管等部門在監管對象信用信息方面的互通共享。運用信用認定、守信激勵、失信懲戒、信用修復等手段，提升市場綜合治理成效。在信用信息采集上，定期將行政許可、行政處罰方面的失信信息和雙隨機檢查結果錄入信用監管平臺，直接納入個人和企業信用記錄和信用報告。在雙向觸發反饋上，煙草部門與發改委、法院、銀行、市場監管等部門建立市場主體信用信息“雙向傳遞、雙向維護、雙向共享”機制。在信用信息運用上，將信用分類監管與“APCD”重點監管有機結合，對重點監管對象增加檢查頻次。定期通過政府網站、微信企業號等網絡平臺公示失信信息，引導經營戶守法誠信經營，為加快推進以信用為核心的新型市場監管機制奠定基礎。

聯合促進發展。從高質量發展的角度，依托煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺，主動融入地方改革建設和經濟高質量發展大局，強化煙草部門與商務、衛生、城管、宣傳、稅務、規劃、土地、交通等部門之間的溝通、協調與合作，建立健全與相關政府職能部門之間促進企業生產經營管理方面的協作保障工作機制，達到規范生產經營、促進經濟發展、穩定社會就業、助力脫貧攻堅和鄉村振興、提升零售客戶盈利水平、保障消費者利益的目的，有力推動地方經濟社會高質量發展。

在全面深化改革大背景下構建共建共治共享社會治理體系，為解決煙草市場綜合治理問題明確了方向。煙草市場綜合治理“1+N”大協同平臺的有效運轉，可促成共建共治共享的“大融合、大聯動、大治理”煙草市場治理格局，為提高煙草市場現代化治理能力和水平提供了新思路和新方案。