摘要：依法治國(guó)是黨中央提出的治國(guó)理政的基本方略，煙草專賣局作為特殊的行政處罰和行政服務(wù)主體，有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律。近幾年來，行業(yè)注重從大專院校引進(jìn)法學(xué)專業(yè)人才，加大了行業(yè)法治建設(shè)力度，專賣隊(duì)伍素質(zhì)有較大提升，廣大專賣執(zhí)法人員依法行政，恪盡職守，認(rèn)真貫徹和維護(hù)《煙草專賣法》和國(guó)家其它法律法規(guī)。辦案程序得到進(jìn)一步規(guī)范，依法行政，文明執(zhí)法水平得到進(jìn)一步提高，有效推進(jìn)煙草行業(yè)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系健康發(fā)展。煙草法治建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，如何有效規(guī)避煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。筆者結(jié)合基層煙草專賣行政執(zhí)法工作實(shí)際，淺談煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控過程中存在的問題和煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控幾點(diǎn)措施。

　　煙草專賣執(zhí)法過程中存在的問題

　　煙草專賣風(fēng)險(xiǎn)煙草專賣法律風(fēng)險(xiǎn)總體上來說分為以下兩種：一種屬于行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而另一種屬于刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。煙草專賣法律風(fēng)險(xiǎn)防控屬于行業(yè)持續(xù)發(fā)展過程中的重要環(huán)節(jié)。其防控過程中存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。

　　一、當(dāng)前專賣隊(duì)伍執(zhí)法水平、執(zhí)法能力與行業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控需要存在一定差距

　　針對(duì)部分煙草專賣行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和行政執(zhí)法能力低下的問題，行業(yè)近年來不斷加強(qiáng)政治思想教育和法律知識(shí)培訓(xùn)，隨著國(guó)家局對(duì)煙草法制建設(shè)的高度重視，煙草行業(yè)積極貫徹落實(shí)國(guó)家法治建設(shè)要求，加大了對(duì)基層執(zhí)法人員行政許可和案件查處進(jìn)行考核檢查，不斷提高了一線專賣人員執(zhí)法能力和水平，煙草專賣法律風(fēng)險(xiǎn)的重視程度和防控力度日益提高。但當(dāng)前專賣執(zhí)法人員執(zhí)法專業(yè)水平參差不齊，基層一線缺少法律專業(yè)類的高素質(zhì)人才，專賣執(zhí)法人員新老兩級(jí)分化較為嚴(yán)重，老一輩專賣執(zhí)法人員年齡偏大，文化水平相對(duì)較低，案卷制作憑經(jīng)驗(yàn)、憑習(xí)慣，查處案件隨意性較大，案卷制作質(zhì)量不高，存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，雖然近幾年陸續(xù)有大專院校畢業(yè)生進(jìn)入專賣隊(duì)伍，但大學(xué)生人數(shù)所占專賣人員比例仍較小，且工作時(shí)間不長(zhǎng)，缺少豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)法規(guī)范性、程序嚴(yán)謹(jǐn)性仍有待加強(qiáng)。

　　二、專賣執(zhí)法人員法律風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)與現(xiàn)實(shí)要求仍然存在差距

　　執(zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)薄弱，容易導(dǎo)致在行使專賣管理職能過程中不作為，或者因故意、過失侵犯國(guó)家或者行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益。

　　執(zhí)法主體不適格。執(zhí)法資格貫穿于整個(gè)煙草專賣執(zhí)法過程，也是專賣人員在執(zhí)法過程中容易忽視的一個(gè)問題。如執(zhí)法證過期、一人執(zhí)法或者兩人執(zhí)法其中一人并無執(zhí)法資格等問題仍不同程度存在，這樣的麻痹大意思想終究歸根于執(zhí)法人員的法律風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)薄弱。

　　案件審理不規(guī)范。煙草專賣執(zhí)法人員在進(jìn)行相關(guān)案件的審查執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員會(huì)按照經(jīng)驗(yàn)或者慣性開展工作，在審理案件過程中違反法定條件、權(quán)限、幅度實(shí)施處罰。

　　行政許可不嚴(yán)謹(jǐn)。在辦理煙草許可證的過程中缺少法制意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、規(guī)范意識(shí)。比如在受理申請(qǐng)時(shí)，沒有做到一次性告知，在實(shí)地核查過程中馬虎了事、隨意性較大，沒有嚴(yán)格核查是否存在禁止申請(qǐng)事項(xiàng)，是否是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等，這些都存在著法律風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

　　三、執(zhí)法人員執(zhí)法程序的不規(guī)范與法律風(fēng)險(xiǎn)防控有一定差距

　　煙草專賣執(zhí)法程序的價(jià)值在于以外在程序規(guī)范專賣執(zhí)法活動(dòng)，避免產(chǎn)生不規(guī)范情況，保障經(jīng)營(yíng)戶的合法權(quán)益，從而保證卷煙市場(chǎng)的穩(wěn)定秩序。在當(dāng)前煙草行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常是發(fā)生了問題才會(huì)引起注意并解決，這種事后處理方式忽視了對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)事前控制，也忽視了執(zhí)法程序的價(jià)值，體現(xiàn)在實(shí)際的日常工作過程中沒有將法律風(fēng)險(xiǎn)融入其中。當(dāng)問題已經(jīng)發(fā)生再處理，這會(huì)影響事情處理的效率，且其取得的結(jié)果不如事中以及事前防控。而事前控制要求執(zhí)法人員按照相關(guān)的規(guī)章制度進(jìn)行相關(guān)行為，促使法律風(fēng)險(xiǎn)不發(fā)生，或者降低其發(fā)生的概率。當(dāng)前執(zhí)法程序的不規(guī)范主要體現(xiàn)在沒有嚴(yán)格履行處罰事先告知義務(wù)，并沒有按照“雙隨機(jī)，一公開”的要求進(jìn)行市場(chǎng)檢查，取證方面，證據(jù)的完整性存在瑕疵等方面。

　　四、監(jiān)督考評(píng)機(jī)制有待完善

　　專賣執(zhí)法隊(duì)伍的工作是動(dòng)態(tài)且持續(xù)的，不管是從國(guó)家依法治國(guó)層面，還是煙草行業(yè)法治建設(shè)角度都是非常重視和關(guān)注專賣執(zhí)法的合法性和規(guī)范性。各級(jí)要進(jìn)一步強(qiáng)化專賣執(zhí)法的質(zhì)量及規(guī)范性的考核，并不斷完善執(zhí)法考核機(jī)制。如專賣執(zhí)法的監(jiān)督側(cè)重于內(nèi)部監(jiān)管，缺少外部監(jiān)督，煙草零售商、消費(fèi)者缺少維權(quán)意識(shí)，缺少對(duì)煙草專賣法律的認(rèn)知度。所以，要積極引入卷煙零售戶、消費(fèi)者和社會(huì)大眾對(duì)行業(yè)專賣執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議。

　　煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施

　　一、加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)

　　加強(qiáng)專賣法律法規(guī)釋義和解讀學(xué)習(xí)。正確理解與適用煙草專賣法律法規(guī)是煙草專賣執(zhí)法的基本要求，為了提高基層專賣執(zhí)法人員的法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)煙草專賣法律法規(guī)的學(xué)習(xí)與解讀，只有深刻理解了煙草法律規(guī)范，專賣執(zhí)法人員才能更好地進(jìn)行行政處罰裁量，減少執(zhí)法過程中的不規(guī)范行為，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)執(zhí)法人員在開展煙草專賣法律風(fēng)險(xiǎn)防控工作過程中，要確保執(zhí)法人員了解相關(guān)的法律，并且能夠按照法律法規(guī)開展執(zhí)法工作。在取證方面，嚴(yán)格牢記證據(jù)的“真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性”，確保證據(jù)確鑿充分且符合法定程序。讓專賣執(zhí)法人員能夠做到學(xué)法、懂法、知法、用法，將法律至上的理念貫徹到整個(gè)專賣執(zhí)法過程，不斷提高法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對(duì)能力。

　　二、提升專賣執(zhí)法人員素質(zhì)

　　提升執(zhí)法工作人員的執(zhí)法能力和水平，是降低法律風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。執(zhí)法人員是進(jìn)行煙草專賣執(zhí)法工作的主體，其執(zhí)法能力與綜合素質(zhì)是影響執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控的重要因素。針對(duì)目前專賣執(zhí)法工作所存在的問題而言，可以從以下幾方面入手：首先，組織專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。工欲善其事，必先利其器，針對(duì)我們現(xiàn)行老、中、青的執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成現(xiàn)狀，以及互聯(lián)網(wǎng)形勢(shì)下的新辦案要求，組織執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)是必要的。同時(shí)建立相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，只有執(zhí)法人員考核合格以后，才能正式進(jìn)行執(zhí)法工作。其次，推進(jìn)文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。在理解煙草專賣法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)執(zhí)法人員文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，在執(zhí)法的過程中注意程序的合理性、合法性，減少?zèng)_突。

　　三、強(qiáng)化執(zhí)法考評(píng)監(jiān)督

　　建立科學(xué)規(guī)范的考評(píng)監(jiān)督機(jī)制有效監(jiān)督和規(guī)范專賣執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，降低專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)。第一，完善考評(píng)項(xiàng)目。對(duì)于專賣執(zhí)法的考評(píng)不僅僅局限于工作任務(wù)的完成度，對(duì)于完成質(zhì)量及規(guī)范性同樣要進(jìn)行參與考評(píng)。第二，嚴(yán)格實(shí)施考評(píng)制度。無論是問題自查自評(píng)還是內(nèi)部管理的綜合評(píng)價(jià)，都要做到認(rèn)真對(duì)待、嚴(yán)格落實(shí)。第三，建立多元法律監(jiān)督體系。對(duì)于在實(shí)際的煙草專賣執(zhí)法過程中，為了進(jìn)一步提升法律風(fēng)險(xiǎn)防控的水平，除了提升執(zhí)法人員素質(zhì)之外，還需要以法律為突破口，不斷地完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立多元的監(jiān)督體系。在強(qiáng)化中隊(duì)、內(nèi)管員、專賣辦及領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部監(jiān)督同時(shí)，加強(qiáng)煙農(nóng)、消費(fèi)者、零售戶的監(jiān)督，能夠更好地規(guī)范專賣執(zhí)法行為。這就需要加強(qiáng)煙草專賣普法宣傳，讓消費(fèi)者、零售戶了解他們的法律權(quán)利，讓他們有更多的參與感，從而推動(dòng)專賣執(zhí)法的有序進(jìn)行。第四，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)專賣執(zhí)法人員的考評(píng)監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行運(yùn)用分析，堅(jiān)持獎(jiǎng)懲結(jié)合，促進(jìn)問題的改進(jìn)和工作提升。

　　綜上所述，對(duì)于我國(guó)煙草專賣執(zhí)法過程中存在一系列問題，煙草執(zhí)法部門需要提高重視程度，完善煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系。加強(qiáng)執(zhí)法人員煙草法律法規(guī)的學(xué)習(xí)理解，提升執(zhí)法人員素質(zhì)，并建立以行之有效的考評(píng)制度和多元的監(jiān)督體系，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，真正做到規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。