煙草在線(xiàn)專(zhuān)稿　　行政處罰事先告知程序是一項(xiàng)基本的行政程序制度，其價(jià)值就是為公民實(shí)現(xiàn)行政法上的實(shí)體權(quán)利，提供有力的程序依據(jù)和制度保障機(jī)制，體現(xiàn)現(xiàn)代行政法制的公平正義精神。作者結(jié)合自身實(shí)踐，就煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法過(guò)程中事先告知程序的執(zhí)行談?wù)勛约旱囊?jiàn)解。

　　一、煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰告知程序的法律規(guī)定

　　在當(dāng)下行政權(quán)擴(kuò)張的背景下，行政處罰作為行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段最有可能侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。為此，1996年3月17日八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一次以法律形式確立了我國(guó)行政處罰中的事先告知程序，是對(duì)行政程序的完善和行政法發(fā)展的突破。該法笫31條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”笫32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。”行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之前告知上述法律規(guī)定的事項(xiàng)和聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，依照法律行政處罰事先告知規(guī)定是“應(yīng)當(dāng)告知”。這是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)行政處罰決定的要求。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》笫41條進(jìn)一步規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法笫31條、32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陣述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陣述或者申辯權(quán)利的除外。”

　　在煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)中同樣對(duì)行政處罰事先告知程序作出了明確規(guī)定：

　　《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第四十條規(guī)定：煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)和處罰內(nèi)容，并告知其依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)和行使陳述權(quán)、申辯權(quán)的期限。

　　二、事先告知程序在行政處罰應(yīng)用中存在的兩個(gè)突出疑問(wèn)的解析

　　（一）事先告知的內(nèi)容

　　在日常執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中，制作《行政處罰事先告知書(shū)》時(shí)普遍存在告知內(nèi)容應(yīng)該是什么的疑問(wèn)。從筆者參加市局案卷評(píng)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)各縣級(jí)局對(duì)事先告知的內(nèi)容不盡相同。筆者認(rèn)為，雖然《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十一條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”

　　但筆者認(rèn)為，在日常工作中，應(yīng)按照《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第四十條，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)和處罰內(nèi)容，并告知其依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)和行使陳述權(quán)、申辯權(quán)的期限。二者之間的區(qū)別就在于“處罰內(nèi)容”一項(xiàng)，而且告知時(shí)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體化，即如做出罰款的決定，應(yīng)當(dāng)告知具體的罰款幅度與罰款金額。原因有二：一是在《事先告知書(shū)》下發(fā)前，相關(guān)處罰決定已由局務(wù)會(huì)議或案件審理委員會(huì)討論通過(guò)，罰款額度及數(shù)額已經(jīng)確定；二是只告知幅度的情況下，當(dāng)事人無(wú)法明確得知具體的罰款數(shù)字，也就不能就處罰的輕重提出陳述和申辯，變相剝奪了其陳述申辯的權(quán)利。

　　（二）陳述申辯期限內(nèi)能否作出行政處罰

　　有人認(rèn)為，由于二次陳述申辯存在的可能性，因此在陳述申辯期滿(mǎn)前不能對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰。有人則認(rèn)為可以作出行政處罰，只要有陳述申辯行為的發(fā)生或者書(shū)面放棄該權(quán)利，就可以在陳述申辯期間內(nèi)作出行政處罰。

　　這里的問(wèn)題可以分割為數(shù)個(gè)小問(wèn)題：如果在陳述申辯期內(nèi)作出行政處罰，我們煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管機(jī)關(guān)是否未能遵守自己設(shè)定的義務(wù)即三天期限的承諾？若當(dāng)事人第一天書(shū)面表示放棄陳述申辯，第二天又反悔，要求進(jìn)行陳述申辯，這時(shí)此處的“二次申辯權(quán)”是否可以行使？或者當(dāng)事人在三天之內(nèi)能否在第一次陳述申辯后進(jìn)行二次補(bǔ)充？三天期限之內(nèi)的陳述申辯以第一次為準(zhǔn)還是以最后真實(shí)意思表示為準(zhǔn)？

　　陳述申辯權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

　　陳述申辯權(quán)是一種程序性權(quán)利，從現(xiàn)行法來(lái)看，它注重的是行為有無(wú)發(fā)生，以及是否存在合理的條件保障該行為可以發(fā)生或行使。當(dāng)事人行使陳述申辯或書(shū)面放棄這一行為，就已經(jīng)表明當(dāng)事人陳述申辯權(quán)的享有與行使，自動(dòng)放棄只是當(dāng)事人對(duì)權(quán)利的自由處分。此外，當(dāng)事人除了陳述申辯權(quán)外，還有更強(qiáng)有力的保障諸如提起行政復(fù)議和行政訴訟。在這些后續(xù)權(quán)利救濟(jì)方式中，當(dāng)事人同樣可以行使對(duì)案件提出事實(shí)、理由或證據(jù)的權(quán)利，也就是說(shuō)陳述申辯性質(zhì)的權(quán)利很容易就可以轉(zhuǎn)移到復(fù)議權(quán)或訴訟權(quán)上面來(lái)。

　　從語(yǔ)言上來(lái)看，“三日內(nèi)進(jìn)行陳述申辯”，只要是這三天內(nèi)進(jìn)行的，就是符合相關(guān)規(guī)定的，《行政處罰法》所規(guī)定的“充分聽(tīng)取”要求的是聽(tīng)取陳述申辯的質(zhì)量而不是次數(shù)。因此筆者認(rèn)為，不必給予二次陳述申辯，這也是實(shí)踐中為了防止當(dāng)事人惡意反復(fù)陳述申辯。

　　當(dāng)事人能否要求延期進(jìn)行陳述申辯

　　由于法律、法規(guī)、規(guī)章都沒(méi)有明確規(guī)定，事先告知書(shū)中規(guī)定當(dāng)事人的陳述申辯期限為三日只是自行設(shè)置的。如果當(dāng)事人提出三日期限不夠，能否要求給予延期，其法律依據(jù)是什么？如果可以延期，什么情形能給予延期，延長(zhǎng)的期限如何限制？

　　既然法律上沒(méi)有明確陳述申辯的期限，我認(rèn)為，如果當(dāng)事人有充分的事實(shí)和理由表明三天的期限確實(shí)不夠或不方便，我們可以給于相對(duì)人多于三天的陳述申辯期。但是基于行政的一致性，不宜隨意延期。其實(shí)從性質(zhì)上來(lái)看，三天的期限和民法上的除斥期間有些相似，但除斥期間是法律直接規(guī)定的或當(dāng)事人依法確定的，一般認(rèn)為除斥期間是不可變期間，不允許中斷或延長(zhǎng)。

　　此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》笫41條規(guī)定：“……當(dāng)事人放棄陣述或者申辯權(quán)利的除外。”筆者認(rèn)為，如當(dāng)事人要求當(dāng)場(chǎng)處理，并在送達(dá)回證上簽署“愿意放棄陳述、申辯”之類(lèi)的意見(jiàn)時(shí)，我們可以進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)處罰。當(dāng)然，前提是做好相關(guān)證據(jù)的保存，以免引起相關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　行政處罰事先告知程序是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法制的重要組成部分，也是煙草專(zhuān)賣(mài)依法行政的具體體現(xiàn)，在工作中，只有執(zhí)行好事先告知程序，才能真正保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。