煙草在線專稿

　　摘要：針對新形勢下的煙草專賣管理工作，各級煙草專賣行政主管部門立足實際，按照煙草專賣法律法規(guī)規(guī)章要求，積極探索監(jiān)管方式方法，改進措施，優(yōu)化流程，強化市場監(jiān)管，始終保持卷煙市場的高壓態(tài)勢，保持了卷煙市場秩序的穩(wěn)定，本文就如何建立市場監(jiān)管系統(tǒng)，充分發(fā)揮縣級局專賣執(zhí)法主體作用，促進卷煙上水平，從煙草市場監(jiān)管系統(tǒng)思路、工作原則和基本內(nèi)容方面加以探討。

　　當(dāng)前，煙草行業(yè)以科學(xué)發(fā)展觀為工作統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹立“兩個至上”行業(yè)共同價值觀，以培育品牌為重點，重基礎(chǔ)、調(diào)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)管理、促規(guī)范、強素質(zhì)，專賣管理工作在打私打假、市場監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管、依法行政和隊伍建設(shè)方面取得了長足發(fā)展。隨著煙草專賣執(zhí)法力度的不斷加大，煙草專賣主管部門按部就班的工作模式已難以勝任日益發(fā)展的專賣管理工作和履行打擊、服務(wù)、參謀職能。面對新形勢，對當(dāng)前的專賣管理工作提出了更高更細(xì)更嚴(yán)的要求，建立一套系統(tǒng)性、針對性、實用性較強的市場監(jiān)管系統(tǒng)，著力解決縣級煙草專賣局作為執(zhí)法主體，在專賣管理中如何發(fā)揮重要的基礎(chǔ)作用，也是科學(xué)評價市場管理現(xiàn)狀，充分發(fā)揮專賣管理人員應(yīng)對市場管理的難點和熱點問題的重要舉措。筆者以為，建立一套切合實際的市場監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)從以下幾方面進行思考和完善。

　　一、市場監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)思路

　　以“職責(zé)明確化、流程順暢化、過程痕跡化、標(biāo)準(zhǔn)一致化、制度體系化、改進持續(xù)化”為目標(biāo)，建立以統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一考核評價“四統(tǒng)一”為特征的打假破網(wǎng)體系、市場監(jiān)管體系、專賣管理服務(wù)體系，形成責(zé)權(quán)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的專賣管理新格局，為
“卷煙上水平”工作目標(biāo)的有效落實提供支撐和保障。

　　二、建立市場監(jiān)管系統(tǒng)的基本原則

　　（一）科學(xué)規(guī)范、注重實效。市場監(jiān)管系統(tǒng)的建立嚴(yán)格按照煙草專賣法律法規(guī)規(guī)章和各項制度，要充分考慮市場管理現(xiàn)狀，做到職權(quán)法定、依法行政、依法監(jiān)管。

　　（二）立足實際，創(chuàng)新發(fā)展。工作制度、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管模式、評價辦法等既要尊重客觀現(xiàn)實，又要明確目標(biāo)，抓住重點，突破難點，攻克時艱，達到提高效率和工作質(zhì)量。

　　（三）全員參與，全面系統(tǒng)。要充分認(rèn)識當(dāng)前形勢下專賣管理工作的重點和難點，以得力的措施和有效的方法調(diào)動全體專賣人員主動分析形勢，評判市場，達到全面系統(tǒng)的管理市場。

　　三、市場監(jiān)管系統(tǒng)的主要內(nèi)容

　　（一）打假破網(wǎng)體系。

　　卷煙打假工作具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性和反復(fù)性，決定了卷煙打假始終是煙草專賣管理的主要任務(wù)，因此將打假破網(wǎng)作為專賣管理工作的重點，建立打假破網(wǎng)體系對于推動打假破網(wǎng)工作的有效落實，遏制假私非卷煙流通，推動專賣管理上水平有著重要的現(xiàn)實意義。

　　1.樹立有假煙必有網(wǎng)絡(luò)的觀念。當(dāng)前，煙草專賣行政主管部門將“端窩點、斷源頭、破網(wǎng)絡(luò)、抓主犯”作為卷煙打假工作的突出重點，在持續(xù)不斷的嚴(yán)厲打擊下，制假活動受到明顯遏制。但是，制售假煙違法犯罪活動的家族化、專業(yè)化、智能化的趨勢，販?zhǔn)奂贌熁顒邮侄蔚母呖萍蓟忍攸c，要求我們在打假思路上，由就事論事、側(cè)重于查獲假煙案件起數(shù)和假煙數(shù)量，向注重打團伙、破網(wǎng)絡(luò)、擴大打假成果轉(zhuǎn)變；在打假方式上，要實現(xiàn)由個案處理向經(jīng)營案件、延伸辦案轉(zhuǎn)變；在打假機制上，要實現(xiàn)由獨立執(zhí)法向聯(lián)合打假轉(zhuǎn)變；在打假效果上，要實現(xiàn)由行政處罰向行政執(zhí)法與刑事司法打擊相結(jié)合轉(zhuǎn)變。思想觀念的轉(zhuǎn)變，既消除了無網(wǎng)可破的思想問題，又對當(dāng)前卷煙市場的新情況、新問題有了重新認(rèn)識。

　　2.建立健全打假破網(wǎng)聯(lián)合機制。建立由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，煙草主導(dǎo)，公檢法、工商等部門共同參與的聯(lián)合辦案長效機制及運輸環(huán)節(jié)聯(lián)合監(jiān)管機制，嚴(yán)厲查處非法販運假煙活動。一是加強與公檢法等部門的協(xié)作聯(lián)系，繼續(xù)完善與公檢法定期會商和案情分析制度，明確偵查方向，提高破案效率，充分發(fā)揮與公檢法等部門的聯(lián)合執(zhí)法機制作用，重點加強在偵查、取證、移送、報捕、起訴、審判各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)力度，增強打假破網(wǎng)工作實效。二是加強與交通、運管、郵政、民航等部門聯(lián)系溝通，強化對物流運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)控。針對當(dāng)前假煙網(wǎng)絡(luò)案件特點，不但要加大與公檢法的協(xié)作力度外，還要加大對鐵路貨運站、汽運中轉(zhuǎn)站、機場、港口等運輸樞紐及高速公路的監(jiān)管檢查力度，有效切斷非法煙草專賣品運輸通道。尤其是要與他們建立協(xié)作聯(lián)合機制，集中清理整頓物流貨運場（站），解決分銷、中轉(zhuǎn)假煙的突出問題。三是加強與公安、通信、工商等部門的協(xié)作聯(lián)系，加大對互聯(lián)網(wǎng)涉煙活動監(jiān)管工作力度，嚴(yán)格執(zhí)行互聯(lián)網(wǎng)涉煙活動監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，堅決堵住網(wǎng)上銷售假、私卷煙的渠道。

　　3.健全系統(tǒng)內(nèi)部毗鄰地區(qū)聯(lián)動辦案機制。一是健全聯(lián)席會議制度。主要任務(wù)是通報毗鄰轄區(qū)整頓規(guī)范卷煙市場秩序工作進展情況，總結(jié)聯(lián)合打假破網(wǎng)階段性工作，分析研究、協(xié)調(diào)解決開展跨區(qū)域打假破網(wǎng)和無證運輸煙草專賣品等涉煙違法行為工作中的突出問題和重大問題，磋商工作意見，達成思想共識。二是健全聯(lián)合打假協(xié)作機制。在開展跨區(qū)域打假破網(wǎng)和無證運輸煙草專賣品等涉煙違法行為工作中，通過聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)工作中的具體事宜，發(fā)揮聯(lián)管優(yōu)勢，主動溝通聯(lián)絡(luò)，對掌握的非法經(jīng)營卷煙信息及時進行溝通和上報，并結(jié)合市場的實際，有針對性的組織開展聯(lián)合執(zhí)法行動。三是健全案件移送機制。在受理舉報、聯(lián)合執(zhí)法檢查中查獲的案件，應(yīng)以書面形式及時將涉嫌違法案件和有關(guān)證據(jù)材料等按法定程序移交有管轄權(quán)限的職能部門。重大案件線索要及時向上一級煙草專賣行政主管部門匯報，統(tǒng)一組織偵破，對達到追究刑事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的案件，根據(jù)行政管轄權(quán)的規(guī)定，按時間和程序要求移送公安機關(guān)。四是健全信息通報機制。定期通報市場監(jiān)管情況，并對查處的跨區(qū)域購進卷煙的違法行為及時通報和溝通，協(xié)調(diào)工作關(guān)系，協(xié)助證據(jù)收集，強化協(xié)作配合。五是健全執(zhí)法宣傳機制。利用電視、廣播、報紙等新聞媒體，大力宣傳煙草專賣法律法規(guī)，提高社會群眾的法律意識。并適時在新聞媒體上對重大案件和區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法專項整治行動進行專題報道，擴大社會影響，震懾違法犯罪份子。六是健全責(zé)任追究機制。專賣執(zhí)法人員應(yīng)對聯(lián)合協(xié)作工作中的違法線索來源情況和重大聯(lián)合打假行動等內(nèi)容要嚴(yán)格保密，凡在案件查處中向與案件查處無關(guān)的相對人、涉案嫌疑人泄露聯(lián)合打假行動有關(guān)內(nèi)容的或在聯(lián)合打假中不認(rèn)真履行職責(zé)、配合不力、推諉責(zé)任，造成惡劣影響的，視情節(jié)情況追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

　　4.完善打假破網(wǎng)考核激勵機制。構(gòu)建科學(xué)合理的打假激勵機制，落實好打假經(jīng)費開支政策，將經(jīng)濟和榮譽的獎勵方法有效結(jié)合起來，激發(fā)員工推進打假工作的積極性和主動性，確保打假破網(wǎng)取得突破性進展。

　　5.建立打假情報信息網(wǎng)。情報信息是打假破網(wǎng)的突破口，將打假破網(wǎng)與市場監(jiān)管結(jié)合起來，利用“12313”舉報電話、培養(yǎng)眼線和對情報線索提供人員進行獎勵的方法，拓寬情報信息渠道，全方位、多層次地獲取線索，逐步建立起覆蓋全面、信息互通、高效快捷的情報信息網(wǎng)，為打假提供充足的案源。

　　（二）市場監(jiān)管體系。

　　這里所說的市場監(jiān)管體系是指專賣管理人員對零售市場的監(jiān)管，市場監(jiān)管應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機制、評價機制、信息收集系統(tǒng)等方面著重開展工作。

　　1.建立統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)應(yīng)從機構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作職責(zé)、崗位說明等方面進行統(tǒng)一，因為當(dāng)前基層站所的人員力量配備、工作流程和監(jiān)管模式上均不盡相同，基本上是“大而全”，沒有針對轄區(qū)人口、零售戶數(shù)量、地理位置等情況進行細(xì)劃，勢必會造成市場管理不到位、管理流于形式等情況。其次，要建立以統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一考核評價“四統(tǒng)一”為特征的工作模式，這是市場監(jiān)管體系的架構(gòu)，也是創(chuàng)新市場手段，改進市場監(jiān)管質(zhì)量，優(yōu)化工作流程的重要抓手。值得一提的是市場監(jiān)管模式，要緊緊圍繞轄區(qū)實際情況，將專賣監(jiān)管人員的辦公室定位在市場，要牢牢抓住市場管理的重點，突破難點，創(chuàng)新手段，改進方法，不斷提高市場監(jiān)管的針對性和實效性，增強市場監(jiān)管質(zhì)量。

　　2.建立聯(lián)合執(zhí)法長效機制。加強與工商部門溝通，像卷煙打假工作一樣，從組織機構(gòu)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式等方面制定工作方案，解決執(zhí)法權(quán)限問題，自上而下，建立市場監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法長效機制。積極協(xié)調(diào)公安、工商等部門，開展聯(lián)合執(zhí)法工作，加強市場清查，打擊違法經(jīng)營，保護合法經(jīng)營。除建立橫向聯(lián)合執(zhí)法外，也要注重縱向聯(lián)合執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法長效機制在打假破網(wǎng)體系建設(shè)中作了重點闡述，這里再不重復(fù)。

　　3.建立評價機制。評價機制包括對市場凈化的評價和專賣人員工作質(zhì)量的評價，在評價時，要確定目標(biāo)，目標(biāo)能夠量化的盡量量化，不能量化的盡量細(xì)化，不能細(xì)化的統(tǒng)一流程化，輔以必要的測算公式，能夠簡單、直接、明了地客觀衡量市場監(jiān)管，準(zhǔn)確把握各轄區(qū)市場監(jiān)管動態(tài)，科學(xué)、合理地評價卷煙市場秩序和專賣人員工作質(zhì)量，進一步提高卷煙市場的管控能力。一是制定簡明扼要的卷煙市場凈化評價辦法，客觀反映市場凈化水平。評價辦法結(jié)合實際設(shè)置市場凈化率評價指標(biāo)，在評價方式上，通過評價小組和第三方，定期根據(jù)市場類型所占的比例，選取一定數(shù)量的經(jīng)營戶，通過明察和暗訪等形式進行評價。真實體現(xiàn)市場動態(tài)變化，準(zhǔn)確評估市場凈化程度，科學(xué)呈現(xiàn)市場分布特點，客觀反映卷煙違法動向，為改進工作方法，提高工作效率提供理論支撐。二是制定市場監(jiān)管工作質(zhì)量評價細(xì)則，準(zhǔn)確評價專賣人員的工作質(zhì)量。工作質(zhì)量評價細(xì)則緊密結(jié)合實際，明確各類人員的工作要求及流程，做到事事有標(biāo)準(zhǔn)，件件有落實。從具體工作措施和工作成效按照所占權(quán)重，對市場監(jiān)管工作的質(zhì)量進行評價；從市場監(jiān)管模式的創(chuàng)新性、痕跡化資料的準(zhǔn)確性和一致性方面，客觀真實評價專賣人員的工作質(zhì)量，促進專賣人