煙草在線專稿　　隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，國家財政增收渠道變廣，世界衛(wèi)生組織對中國控?zé)熜袆犹岢鲑|(zhì)疑，在未來一段時間，煙草行業(yè)要想在市場經(jīng)濟條件下保持專賣管理體制活力，就必須努力提高依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營工作水平，妥善處理各種利益，加強行業(yè)自律，構(gòu)建穩(wěn)定和諧的市場環(huán)境，更好地適應(yīng)新形勢下的改革發(fā)展需要。作為一個基層縣局（分公司）的法治工作人員，結(jié)合自身工作實際，筆者就如何在工作崗位上位云南煙草法治建設(shè)作出自己應(yīng)有的貢獻，談幾點粗淺的認(rèn)識。

　　一、加強自身理論學(xué)習(xí)，認(rèn)識法治的重要性

　　在最近召開的中共十八大會議上，胡錦濤書記在報告中提出，“全面推進依法治國”，“加快建設(shè)社會主義法治國家”，法治更加被明確為治國理政的基本方式。在未來一段時間，以經(jīng)濟建設(shè)為中心仍是興國之要，其中深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟法治方式的關(guān)鍵，而市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是法制經(jīng)濟，它首先要求市場主體要按照市場規(guī)律依法規(guī)范自身行為、依法維護自身權(quán)益，可見法治工作在未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位不容動搖，這就決定了任何企業(yè)必須加強法制建設(shè)以適應(yīng)發(fā)展。煙草行業(yè)是壟斷經(jīng)營行業(yè)，本來就備受詬病，因此在市場經(jīng)濟大環(huán)境下要想贏得可持續(xù)發(fā)展，就必須以煙草專賣法為生存根本，在“兩個利益至上”行業(yè)共同價值觀指引下，做實“三個依法”，確保規(guī)范經(jīng)營、文明執(zhí)法。

　　縣局（分公司）法治員是基層單位法治工作的主要牽頭人員，不僅要認(rèn)真完成經(jīng)濟合同審核、行政執(zhí)法情況審查、法制制度建設(shè)等業(yè)務(wù)工作，同時還要負(fù)責(zé)單位及行政執(zhí)法對象、經(jīng)營業(yè)務(wù)對象的普法工作。這就要求法治人員要對法治工作重要性有充分認(rèn)識，思想上牢固樹立法治觀念，重視法治工作；行動上以身作則，開展好法治工作。法治工作涉及廣泛、內(nèi)容復(fù)雜，要求法治員要不斷學(xué)習(xí)，提高自身理論素養(yǎng)，既能夠帶著理論知識深入實踐，又能從實踐中總結(jié)提升豐富理論。

　　二、以宣傳教育為基礎(chǔ)，營造良好法治工作氛圍

　　法治的核心是以法律為準(zhǔn)繩來管理國家，調(diào)節(jié)社會關(guān)系，因此法治水平一定程度上受制于法律參與主體的法制觀念和法律素養(yǎng)。雖然煙草行業(yè)深入貫徹國家“一五”到“六五”普法精神，行業(yè)法制建設(shè)成效明顯，但仍然存在法治化建設(shè)質(zhì)量不高，干部員工對法律理解停留于文字表面，不能夠靈活應(yīng)用，執(zhí)法對象契約精神不強等問題。這就要求基層法制人員總結(jié)以往普法經(jīng)驗，在提高法律知曉率基礎(chǔ)上，強化法律綜合知識普及和權(quán)利義務(wù)意識培養(yǎng)。

　　通過報刊、網(wǎng)絡(luò)、展板、公示欄等形式對內(nèi)開展法制宣傳教育，落實“六五”普法教育，除了加深對《煙草專賣法》、《煙草專賣實施條例》等煙草相關(guān)法律法規(guī)的理解，還要積極普及《合同法》、《行政強制法》、《國家賠償法》、《國家賠償費用管理條例》、《社會保險法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，張貼宣傳彩頁，邀請相關(guān)專家開展培訓(xùn)，組織考試，用豐富多樣的形式變簡單普法為內(nèi)涵普法，增強干部員工在工作、生活中運用法律的能力，培養(yǎng)適應(yīng)法治社會的現(xiàn)代公民。

　　借助“3.15”消費者權(quán)益日、“12.4”法制宣傳日、“6.29”煙草專賣法公布紀(jì)念日等一系列活動為契機，配合司法機關(guān)開展群眾普法教育工作，加強普法深度，從更深更廣地層面加強對法律法規(guī)的解讀，通過高質(zhì)量的宣傳材料加強對縣局（分公司）業(yè)務(wù)經(jīng)營涉及對象零售戶、消費者、煙農(nóng)等的宣傳教育，提高業(yè)務(wù)往來規(guī)范程度，減少矛盾磨蹭，營造良好法治氛圍。

　　三、健全制度，加強監(jiān)管，推進依法行政水平提升

　　依法行政的最基本要求是一切行政活動都必須符合法律。縣煙草專賣局作為煙草專賣法基層行政主體，其所有行政執(zhí)法活動都必須依法進行，而依法行政的最重要舉措就是落實行政執(zhí)法責(zé)任制。通過執(zhí)法責(zé)任制的建立，將執(zhí)法職責(zé)和任務(wù)進行細化分解，明確各執(zhí)法崗位人員職責(zé)，并配套監(jiān)督考核，改變以往行政責(zé)任集中于領(lǐng)導(dǎo)的情況，使執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任按照工作崗位合理配置，在內(nèi)部建立一種上下互動，左右規(guī)范的工作機制，以實現(xiàn)行政執(zhí)法由“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”的轉(zhuǎn)變。

　　在縣煙草專賣局，推行行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵是要落實行政執(zhí)法責(zé)任，強化執(zhí)法責(zé)任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進一步規(guī)范行政執(zhí)法活動。具體到實際工作中，就是縣煙草專賣局領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，形成一把手責(zé)任制，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，層層明確責(zé)任、任務(wù)。依法行政工作列入重要議事日程，做到年初有計劃，專題有安排，定期有監(jiān)督，年度有自查，隨機有監(jiān)督。縣局法治員要充分發(fā)揮業(yè)務(wù)專長，對縣局行政執(zhí)法中產(chǎn)生的申請表、臺賬、審查底稿、案件處理審批表等痕跡材料進行審查，要仔細審查執(zhí)法主體資格是否合法，案件事實、證據(jù)、依據(jù)是否確鑿，處理過程中程序是否合法，手續(xù)是否完備。通過行政執(zhí)法責(zé)任制的落實，保證縣局執(zhí)法全過程內(nèi)容、程序合法，執(zhí)法人員既不失職、又不越權(quán)，有效克服行政執(zhí)法的隨意性，增強行政執(zhí)法的廉潔性。

　　四、強化制度建設(shè)，多層次監(jiān)督，深入落實依法管理

　　依法管理就是市場經(jīng)濟條件下，煙草行業(yè)全面落實科學(xué)發(fā)展觀，擺脫計劃經(jīng)濟模式管理桎梏，在行政管理手段之外加強經(jīng)濟和法律手段進行內(nèi)部管理。這是煙草行業(yè)實現(xiàn)做優(yōu)、做強戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建和諧煙草的重要保證。依法管理既包括管理工作中認(rèn)真落實相關(guān)法律法規(guī)，又包括在現(xiàn)行法律法規(guī)基礎(chǔ)上制定企業(yè)內(nèi)部規(guī)則制度、依法決策、依法管理、依法維護業(yè)務(wù)涉及雙方合法權(quán)益等內(nèi)容。

　　縣局（分公司）是行業(yè)政策和市局（公司）法人經(jīng)營管理任務(wù)的執(zhí)行主體，要推進依法管理工作重點應(yīng)該放在操作層面。首先要根據(jù)發(fā)展形勢，每年組織人員系統(tǒng)清理相關(guān)制度文件，梳理不適用的文件，建立健全適應(yīng)新形勢新發(fā)展的管理辦法，能繼續(xù)使用的制定就嚴(yán)格遵守，處處做到以制度管人管事。專賣行政執(zhí)法方面就嚴(yán)格執(zhí)行《煙草專賣執(zhí)法評議考核制度》、《煙草專賣執(zhí)法責(zé)任追究制》、《執(zhí)法監(jiān)督制約制度》、《案件移送制度》、《煙草專賣案審制度》、《執(zhí)法檢查制度》、《培訓(xùn)考核制度》等體系制度。投資項目管理方面就按照《煙草行業(yè)投資項目管理辦法（試行）》的要求，細化完善投資管理約束機制，規(guī)范投資行為，切實提高投資管理水平。

　　對于靈活性較強的業(yè)務(wù)，就在日常管理中深入落實辦事公開、民主管理相關(guān)制度，提高管理的公開、透明度。凡重大事項、具體行政行為，均嚴(yán)格落實民主決策工作制度，執(zhí)行科學(xué)決策，堅持民主集中制。對于專業(yè)性較強的業(yè)務(wù)，就設(shè)置多層把關(guān)制度，比如招標(biāo)采購工作，嚴(yán)格遵守招投標(biāo)相關(guān)規(guī)定，同時注重加強企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)和合同談判中的法律監(jiān)督工作，從招標(biāo)文件的制作、投標(biāo)人資質(zhì)審核、開標(biāo)、評標(biāo)過程，直至工程完工后的驗收，法制員全程參與，并出具書面法律審核材料，定期向上級法規(guī)部門報備材料，主動接受上級部門監(jiān)督檢查，降低企業(yè)日常管理中的法律風(fēng)險。

　　五、在實踐中積極探索法治工作，適應(yīng)依法經(jīng)營新形勢

　　依法經(jīng)營是指企業(yè)必須依照法律開展具體經(jīng)營業(yè)務(wù)，調(diào)整與經(jīng)營對象的關(guān)系，對于基層縣局（分公司）主要涉及合同管理、服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險防范、權(quán)益保護等內(nèi)容。

　　縣級分公司是“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營工作的最前端，具體業(yè)務(wù)的完成者，云南作為全國煙葉生產(chǎn)大省，每年涉及面最廣泛、牽涉資金額度最大的業(yè)務(wù)就是煙葉種植收購，與之對應(yīng)合同簽訂管理對應(yīng)著千家萬戶，是政府計劃、公司經(jīng)營、煙農(nóng)種植各種關(guān)系綜合協(xié)調(diào)產(chǎn)生的契約。要讓煙葉種植收購合同真正發(fā)揮作用，除了認(rèn)真執(zhí)行煙葉種植合同簽訂程序，還有做好大量的配套工作。首先是要創(chuàng)造合同能夠有效落實的前提，第一步規(guī)劃的制定兼顧上級要求和當(dāng)?shù)貙嶋H，擇優(yōu)布局、因地制宜選好種植地塊，第二要責(zé)任落實到人，充分征集煙農(nóng)種煙情況和正確評估地塊產(chǎn)量，把計劃任務(wù)較為準(zhǔn)確的分解落實到戶，做到農(nóng)戶、面積、地塊、合同、收購量“五落實”。其次，要對雙方違約行為有所約束，增強合同嚴(yán)肅性，提高合同約束力。目前合同管理執(zhí)行過程中，經(jīng)濟手段偏弱，行政手段偏重，合同的約束力主要體現(xiàn)在對縣級分公司違約行為控制上，而對煙農(nóng)的違約行為管理效果較弱，這樣就導(dǎo)致合同信度下降，條款約束內(nèi)容不能夠全面執(zhí)行，比如種植數(shù)量、品種等合同內(nèi)容約束性不強。因此，在依法經(jīng)營的道路上，基層法治工作依然任重道遠。

　　隨著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的不斷推進，新的生產(chǎn)組織方式和服務(wù)體系不斷產(chǎn)生，現(xiàn)有的規(guī)章制度和業(yè)務(wù)模式也將迎來更新?lián)Q代，這其中的法律問題無先例可循，就需要基層法治人員在實踐中探索，建立完善新的法治工作體系。優(yōu)化煙葉結(jié)構(gòu)工作是未來一段時間煙草商業(yè)企業(yè)實現(xiàn)提質(zhì)增效的重要手段，在這一重要舉措落實的過程中，基層法治人員就要勇于探索，積極學(xué)習(xí)，為提高優(yōu)質(zhì)煙葉供給能力提供法律服務(wù)和法律保障情況，依法落實田間不適用鮮煙葉消化過程監(jiān)管，嚴(yán)格相關(guān)補貼兌現(xiàn)工作監(jiān)管，健全工作檔案，確保此項工作合規(guī)合法，保障煙農(nóng)利益。

　　另一項重要的工作就是現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)烤煙合作社建設(shè)中的法律問題。合作社在建國初期曾經(jīng)為我國當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用，但是因為各種各樣的原因，合作社的合作思想連同人民公社的失敗在包產(chǎn)到戶后一同被遺棄。2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布，再次肯定了合作社民商主體的地位。隨著改革開放的深入，世界經(jīng)濟一體化進程加快，為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下大市場的需求，以自發(fā)聯(lián)合為特征的合作社再次興起，這也是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中組織模式創(chuàng)新的重要一步。不同于過去行政主導(dǎo)的人民公社，現(xiàn)代合作社是建立在自主、民主、公平、誠信的市場經(jīng)濟交易體制上，而調(diào)節(jié)合作社運行的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，從合作社建立、合作社財產(chǎn)來源和性質(zhì)、土地流轉(zhuǎn)租賃、合作社股權(quán)分配和盈余分配、社員權(quán)利義務(wù)、合作社管理組織機構(gòu)等問題都需要基層法治人員作出積極探索