煙草在線專稿　　長期以來，在煙草專賣執(zhí)法實踐中，煙草專賣行政執(zhí)法和刑事司法常常緊密地聯(lián)系在一起。當(dāng)煙草行政執(zhí)法查獲的違法行為達(dá)到一定的危害程度并觸及刑法時，其違法行為就會轉(zhuǎn)化為刑事違法行為，從而煙草專賣行政執(zhí)法便過渡到了刑事司法。因此，加強同刑事司法部門聯(lián)系，建立完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機制，是當(dāng)前專賣管理工作的對維護煙草專賣法律法規(guī)，維護卷煙市場經(jīng)濟秩序，維護國家利益和消費者利益等方面發(fā)揮著重要的作用。

　　一、行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系

　　行政執(zhí)法是指國家行政機關(guān)、被授權(quán)或受委托的組織根據(jù)其職權(quán)對違反行政管理法規(guī)的違法行為所采取的管理和處罰行為。煙草專賣行政執(zhí)法是各級煙草專賣行政管理機關(guān)保護和支持合法的煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴(yán)格、準(zhǔn)確、及時查處違反國家煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。

　　刑事司法是指國家司法機關(guān)對觸犯刑法的嚴(yán)重危害的犯罪行為所采取的處罰行為。

　　煙草專賣行政執(zhí)法和刑事司法相銜接是指煙草專賣行政管理機在依法查處違反煙草專賣制度、破壞專賣管理秩序的違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人違法事實涉及的金額、違法情節(jié)及造成的后果等，符合或達(dá)到刑法的犯罪條件，涉嫌犯罪，而應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的，必須按照制度的規(guī)定向公安機關(guān)移送，并接受檢察機關(guān)的監(jiān)督。

　　我國行政執(zhí)法與刑事司法之間有著較為復(fù)雜的關(guān)系，具體表現(xiàn)在“四個交叉”：從執(zhí)法主體來看，目前在我國除公安機關(guān)、海關(guān)等機關(guān)同時承擔(dān)行政執(zhí)法權(quán)和刑事偵查職能外，其他行政執(zhí)法機關(guān)基本沒有刑事偵查權(quán)，包括煙草部門。這種權(quán)力主體上的分立與交叉性，就成為制約或模糊行政執(zhí)法和偵查權(quán)之間聯(lián)系的重要因素；從執(zhí)法對象來看，偵查的對象是有刑事不法嫌疑的事件，而刑事不法嫌疑事件包含有刑事不法、行政不法、民事不法和合法四種可能。

　　反推過來，煙草部門查獲的不法嫌疑案件在查實前均包含或兼有上述四種可能。因此，由于不法嫌疑事件存在一定程度的交叉性，行政與刑事執(zhí)法對象就存在著一定程度的交叉性；從執(zhí)法手段來看，煙草專賣執(zhí)法在收集、固定證據(jù)和查明事實的方法上，包括有詢問、勘驗、扣押、先行登記、鑒定、暫停經(jīng)營等內(nèi)容，這些手段都與偵查手段的實質(zhì)內(nèi)容存在一定程度的交叉；再從執(zhí)法程序上來看，首先存在遞進性。煙草專賣行政執(zhí)法的過程中，若發(fā)現(xiàn)案件應(yīng)按刑事程序處理，則應(yīng)立即移送偵查機關(guān)，那么行政執(zhí)法調(diào)查的終結(jié)，就成為刑事偵查程序的開始，這就是案件的升格與遞進。

　　再者，刑事司法機關(guān)在依法查獲違法違規(guī)經(jīng)營的煙草專賣品之后，必須將煙草專賣品交由煙草專賣行政主管部門依法處理，即案件全部或部分（如涉案物品）轉(zhuǎn)移，或者說是逆行。那么偵查的終結(jié)也就成為了行政執(zhí)法調(diào)查程序的開始。這種案件的雙向移送，就是執(zhí)法程序的交叉。

　　由以上分析可見，行政執(zhí)法與刑事偵查雖然各自獨立，但彼此間存在著不可分割的、有條件的可轉(zhuǎn)化關(guān)系。

　　二、建立煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制的重要性

　　1.維護法律公正的需要。在行政執(zhí)法過程中，對違反煙草專賣的行政處罰在界線不清時，行政執(zhí)法機關(guān)往往會選擇行政處罰“以罰代刑”。工作機制建立后，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)查處涉嫌觸犯刑法的行政案件必須及時移送公安機關(guān)，檢察機關(guān)有建議移送權(quán)，公安機關(guān)沒有及時立案偵查的，檢察機關(guān)有監(jiān)督權(quán)，如果發(fā)現(xiàn)有徇私舞弊行為，檢察機關(guān)將以瀆職侵權(quán)查處，避免了行政機關(guān)“以罰代刑”或辦“人情案”的可能。

　　2.維護專賣體制的需要。煙草專賣法的宗旨明確指出：為實行煙草專賣管理，有計劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營，提高煙草制品質(zhì)量，維護消費者利益，保證國家財政收入。而一些制售假煙分子肆意踐踏煙草專賣法，違法生產(chǎn)卷煙制品，嚴(yán)重?fù)p害了國家利益與消費者利益。我們將行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，對嚴(yán)重涉嫌犯罪的犯罪分子及時進行追刑。有利于維護國家煙草專賣法的權(quán)威性。

　　3.打擊違法犯罪的需要。嚴(yán)重制售假煙行為及時追刑的需要。由于制售假煙能取得暴利，一些制售假煙分子常常置行政處罰于不顧，他們認(rèn)為“只要勿‘拘人’，行政處罰算啥”，“被抓住處罰的只是偶然”，一些卷煙違法分子靠制售假煙發(fā)了財，運輸工具也從過去的黃魚車發(fā)展到面包車，現(xiàn)在有的還用起了別克商務(wù)車。特別是近年來卷煙違法案件上升，大案要案不斷出現(xiàn)。因此，必須對這些嚴(yán)重危害社會的卷煙制假分子予以及時追刑。

　　4.經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)案件的需要。隨著卷煙打假工作的深入，一些制售假煙分子的方法也更加趨于隱蔽，手段也趨于高科技化。因此建立工作機制能使司法機關(guān)及時介入，為發(fā)展線索經(jīng)營案件創(chuàng)造條件。一些地下假煙銷售網(wǎng)絡(luò)，如果沒有行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，如果沒有公安人員的提前介入、發(fā)展線索、經(jīng)營案件，是不可能有此成果的。

　　5.形成執(zhí)法合力的需要。煙草專賣行政執(zhí)法是為了維護國家利益和消費者利益，而社會上有些部門不恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)為煙草專賣是煙草行業(yè)的事，制售假煙不會嚴(yán)重危害人們的生命，因此對打擊煙草領(lǐng)域嚴(yán)重違法犯罪活動不重視。通過建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機制，就是取得了政府的支持，達(dá)成共識、形成合力，狠狠打擊制售假煙違法犯罪分子。

　　三、當(dāng)前煙草行政執(zhí)法與刑事司法沖突的原因及表現(xiàn)

　　1.利益驅(qū)動導(dǎo)致行政處分權(quán)的擴大化。行政執(zhí)法機關(guān)不僅有獨立的行政處分權(quán)，而且還有一定范圍的自由裁量權(quán)，這是行政執(zhí)法權(quán)靈活性的集中體現(xiàn)，也是行政權(quán)力的價值所在。在我國，煙草行政執(zhí)法權(quán)的“靈活性”往往導(dǎo)致行政處分權(quán)的擴大化。在具體表現(xiàn)上有兩方面：一方面是專賣執(zhí)法行為無序。首先表現(xiàn)為“三亂”，即亂沒收、亂定價、亂罰款；二是表現(xiàn)為簡易程序與一般程序混淆，比如按一般程序進行調(diào)查取證的案件，處罰時開具當(dāng)場處罰決定書；三是執(zhí)法態(tài)度不認(rèn)真，不重視保護零售戶和消費者權(quán)利，重管理而輕服務(wù)。二方面是煙草專賣行政執(zhí)法權(quán)侵越刑事偵查權(quán)。主要表現(xiàn)一是濫用經(jīng)濟處罰代替正常的偵查程序，打罰關(guān)系未處理好，以罰代刑、罰款放私現(xiàn)象還仍然存在。二是避重就輕、避繁從簡，用行政處罰代替本應(yīng)較為繁難的偵查司法。如專賣執(zhí)法過程中查獲偽造、變造煙草專賣經(jīng)營許可證件的，往往以罰款處罰了之，不愿移送司法部門處理。

　　2.行政執(zhí)法與刑事司法轉(zhuǎn)化的脫節(jié)或無序。第一點是專賣執(zhí)法查獲案件后，一旦發(fā)現(xiàn)案情超越了行政不法的范疇而具有刑事不法的嫌疑時，就需要啟動刑事偵查程序。我國現(xiàn)行相關(guān)專賣法律多規(guī)定為，一旦出現(xiàn)該情況則“移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任”。但如何“移送”卻無具象的系統(tǒng)化程序規(guī)定。主要表現(xiàn)在以下問題上：一是管轄權(quán)問題。行政案件與刑事案件的級別管轄不是—一對應(yīng)的，即受案單位不明確。二是時限問題。案件調(diào)查的重要原則之一是迅速及時，而行政執(zhí)法與刑事司法主體的相對獨立性往往導(dǎo)致移送滯后。加之煙草行政調(diào)查所獲的案卷材料不能從專業(yè)性上滿足刑事偵查工作的需要，公安部門必須重新展開調(diào)查，導(dǎo)致返工，造成追訴期延長，使違法嫌疑人反追訴時間充裕，給刑事偵查及起訴工作造成困難。三是執(zhí)行問題。專賣執(zhí)法機關(guān)經(jīng)過調(diào)查，往往已作出了行政處分。而一旦案件轉(zhuǎn)入刑事程序，最終的處分應(yīng)由法院來裁決。那么，在“移送”時，先行的行政處分是取消還是保留？第二點是刑事司法在向行政執(zhí)法部分轉(zhuǎn)移時，有較大的主觀性和隨意性。例如交警部門在查獲煙草專賣品之后，對該部分專賣品的處理并無章可循，既可以移交給公安機關(guān)經(jīng)偵部門，也可以移至專賣部門，“二選一”，都不是犯錯誤，但執(zhí)法不是選擇題。而經(jīng)偵部門的最后處理結(jié)果，專賣部門則很難監(jiān)督，一者由于雙方是各自獨立的部門，且專賣執(zhí)法中需要大量警務(wù)協(xié)助，即“有求于人”；二者由于公安機關(guān)是我國人民民主專政的重要工具，其管轄權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他行政執(zhí)法部門，所謂“官大一級”。

　　3.偵查權(quán)不可泛化與行政執(zhí)法相對無力的矛盾。煙草專賣執(zhí)法機關(guān)不享有案件偵查主體資格，這是遵循我國偵查權(quán)不可泛化原則的必然要求。因此專賣執(zhí)法權(quán)就不具備偵查權(quán)的一些重要內(nèi)容，尤其欠缺強制手段和秘密的技術(shù)性的偵查手段。煙草專賣違法犯罪行為的危害結(jié)果具有相對抽象性的特點，因此對專賣違法犯罪的發(fā)現(xiàn)難、控制難、排除干擾也難。僅具有有限行政執(zhí)法調(diào)查手段的專賣執(zhí)法，要有效地獨立完成發(fā)現(xiàn)和查證犯罪、控制犯罪嫌疑人并排除多方干擾的任務(wù)十分困難。公安部門有協(xié)作的義務(wù)，但無相應(yīng)的不協(xié)作監(jiān)督辦法，“義務(wù)”二字似乎落為空談。

　　四、煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的做法

　　1.建立聯(lián)席會議的工作保障機制。聯(lián)席會議可由煙草專賣、公安經(jīng)偵、治安部門、檢察院、法院等部門組成，聯(lián)席會議中煙草專賣、公安機關(guān)、檢察院依照法律法規(guī)的規(guī)定，分別行使行政執(zhí)法權(quán)、偵查權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。他們互相聯(lián)系、互相配合，各司其職，有利于形成合力。聯(lián)席會議可定期召開，遇到重大、緊急事項可隨時召開。會議主要分析制售假煙形勢，總結(jié)布置卷煙打假工作，決定重大緊急事項，通報前期工作落實情況，提出重大案件解決方案，布置聯(lián)合打擊行動等。聯(lián)席會議可在煙草專賣部門設(shè)置辦公室，對會議內(nèi)容形成會議紀(jì)要，督辦會議形成的決定，落實打假責(zé)任。

　　2.明確移送涉嫌犯罪案件的職責(zé)和程序。煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)和程序：煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)在查處案件中發(fā)現(xiàn)有制售假冒煙草制品、銷售走私煙草制品、非法經(jīng)營煙草制品等行為，其情況符合刑法所規(guī)定的追刑標(biāo)準(zhǔn)的，符合高法、高檢、公安部、國家局《關(guān)于辦理假冒偽劣煙草制品刑事案件適用法律問題座談會紀(jì)要》的司法解釋的，應(yīng)當(dāng)向公安部門移送，同時抄送同級檢察院備案。對應(yīng)當(dāng)移送的案件，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)在3個工作日內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或不批準(zhǔn)移送的決定。批準(zhǔn)移送的應(yīng)