煙草在線(xiàn)專(zhuān)稿　　引：我國(guó)的煙草專(zhuān)賣(mài)制度已實(shí)行了20多年。多年來(lái)，各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)管理人員圍繞“煙草工作上水平”的目標(biāo)，積極開(kāi)展工作，為煙草事業(yè)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，煙草專(zhuān)賣(mài)在行政執(zhí)法方面還存在一些問(wèn)題，與推進(jìn)依法行政、建設(shè)和諧煙草的要求很不適應(yīng)，亟待盡快改善。本文結(jié)合煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法實(shí)踐，分析了當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題，并探討完善煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的對(duì)策。

　　煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法，主要是指國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)管理機(jī)關(guān)為進(jìn)行煙草專(zhuān)賣(mài)管理，有計(jì)劃地開(kāi)展煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不斷提高煙草制品的質(zhì)量，打擊制假售假等違法行為，維護(hù)國(guó)家利益、消費(fèi)者利益，保障國(guó)家財(cái)政收入，規(guī)范煙草市場(chǎng)的一種執(zhí)法行為。從1991年6月29日，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》到今，煙草專(zhuān)賣(mài)制度已實(shí)行20多年，雖然中途進(jìn)行過(guò)幾次微調(diào)，但是這一制度由于受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，其中一些內(nèi)容與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的煙草行業(yè)發(fā)展已不相適應(yīng)。另外，一些基層執(zhí)法人員還存在著濫用職權(quán)、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)不公等現(xiàn)象，甚至還發(fā)生執(zhí)法犯法、野蠻執(zhí)法、隨意執(zhí)法的現(xiàn)象，廣大人民群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。因此，筆者將從煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題入手，研究提出煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的對(duì)策和建議。

　　一、關(guān)于執(zhí)法政策存在的問(wèn)題

　　從執(zhí)法依據(jù)的角度分析，當(dāng)前影響、制約煙草專(zhuān)賣(mài)依法行政突出表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

　　1、專(zhuān)賣(mài)管理法部分規(guī)定與有關(guān)法律沖突。《煙草管理法》規(guī)定：煙草行政主管部門(mén)可以對(duì)違法經(jīng)營(yíng)戶(hù)藏匿在住宅中的違法經(jīng)營(yíng)煙草專(zhuān)賣(mài)品進(jìn)行檢查，其實(shí)，這是一種違法行政行為。因?yàn)樾姓?zhí)法的檢查，只限于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地。同時(shí)，《行政處罰法》第三十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷(xiāo)毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”可見(jiàn)現(xiàn)場(chǎng)扣押煙草專(zhuān)賣(mài)品的均是違法的行政行為。

　　2、專(zhuān)賣(mài)管理法部分條文操作性不強(qiáng)。主要表現(xiàn)：一是一些條文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏準(zhǔn)確、權(quán)威的依據(jù)。如煙草專(zhuān)賣(mài)行政部門(mén)在打私打假方面主體資格不明，在辦證與管理問(wèn)題上，管理權(quán)限交叉錯(cuò)位，形成了管理真空。二是現(xiàn)有的煙草專(zhuān)賣(mài)管理法中沒(méi)有對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)執(zhí)法時(shí)有權(quán)采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施作出規(guī)定。比如對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶(hù)的查處、打擊，只能由工商部門(mén)執(zhí)法；查處的對(duì)象不配合檢查取證、暴力抗法時(shí)，必須靠公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施。如果工商、公安機(jī)關(guān)沒(méi)有在現(xiàn)場(chǎng)只能眼睜睜看著違法活動(dòng)的發(fā)生。

　　3、煙草專(zhuān)賣(mài)管理職能定位偏重于執(zhí)法。由于政企合一的煙草體制，使工作人員把大量的精力投入到外查執(zhí)法上，行業(yè)內(nèi)部疏于管理。內(nèi)部違法經(jīng)營(yíng)行為時(shí)有發(fā)生，使法律的嚴(yán)肅性受到嚴(yán)重沖擊。另外，一些地方將專(zhuān)賣(mài)人員的工作業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)金與卷煙銷(xiāo)售全額掛鉤，捆綁考核，致使專(zhuān)賣(mài)人員出于利益考慮，執(zhí)法趨利性較明顯。有些稽查人員為了完成局所下達(dá)任務(wù)，把大量的工作時(shí)間用在查扣卷煙上，對(duì)后續(xù)的調(diào)查取證、卷宗制作不重視，執(zhí)法程序不夠規(guī)范，倘若被查人員起訴，容易敗訴。

　　二、煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題

　　專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法是煙草行政主管部門(mén)治理整頓卷煙零售市場(chǎng)的有力保證，對(duì)于凈化卷煙零售市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，維護(hù)經(jīng)營(yíng)戶(hù)和消費(fèi)者權(quán)益具有重要作用。但就目前的專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法情況來(lái)看，還存在著一些問(wèn)題。

　　（一）煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高。煙草職工長(zhǎng)期生存在行業(yè)壟斷的懷抱里，對(duì)外界的接觸較少，受外部沖擊的影響較小，致使一部分人員習(xí)慣于躺在國(guó)家專(zhuān)賣(mài)的“溫床”上，缺乏必要的責(zé)任感和危機(jī)感。再者是，在專(zhuān)賣(mài)人員的進(jìn)入上，多是退伍兵、職工子女和臨時(shí)聘用人員，沒(méi)有或很少引進(jìn)那些文化程度高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的大學(xué)生，學(xué)歷層次偏低，尤其是法律專(zhuān)業(yè)背景的優(yōu)秀人才很少，導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)不高，執(zhí)法能力不盡如人意。

　　（二）專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法行為不夠規(guī)范。如多數(shù)執(zhí)法人員在對(duì)業(yè)戶(hù)進(jìn)行檢查時(shí)不主動(dòng)出示相關(guān)的證件，沒(méi)有向被執(zhí)法檢查對(duì)象說(shuō)明來(lái)意；有些執(zhí)法人員不按程序執(zhí)法、文明執(zhí)法，動(dòng)不動(dòng)用拳頭解決問(wèn)題，粗暴執(zhí)法。有些執(zhí)法人員不注意個(gè)人形象，語(yǔ)言不文明、對(duì)經(jīng)營(yíng)戶(hù)態(tài)度蠻橫。對(duì)于行政管理相對(duì)人的抵住抵觸情緒和過(guò)激行為不進(jìn)行耐心疏導(dǎo)，耐心說(shuō)教，而是以牙還牙。這些都不同程度地影響到了我們專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法形象、效果以及執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展。同時(shí)，也使我們開(kāi)展專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法活動(dòng)的公正性受到了置疑。

　　（三）隨意執(zhí)法現(xiàn)象突出。一些煙草專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)以及相關(guān)的管理人員在開(kāi)展專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，不按照法律要求的時(shí)限或者規(guī)定處理各類(lèi)案件與違法活動(dòng)，致使執(zhí)法行為違背程序或者超期處理，容易造成該執(zhí)法時(shí)不執(zhí)法，不該執(zhí)法時(shí)亂執(zhí)法。對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)行為，有些執(zhí)法人員不按相關(guān)的法律規(guī)定和要求執(zhí)法，而是采取主觀隨意的辦法進(jìn)行處罰。有人情的，少罰或不罰；沒(méi)人情的，重罰重處。這樣的做法，違背了煙草專(zhuān)賣(mài)管理宗旨與要求，勢(shì)必影響力法律的權(quán)威性，在群眾中造成不良的影響。。

　　（四）作風(fēng)有待于加強(qiáng)。有的思想上存在自滿(mǎn)、畏難、厭戰(zhàn)、不思進(jìn)取等情緒，作風(fēng)懶散、效率不高，出勤不出力。有的不遵守工作紀(jì)律，上班打麻將、飄三頁(yè)，工作流于形式，弄虛作假。更有甚者，有的受利益驅(qū)動(dòng)，假公濟(jì)私，以權(quán)謀私，吃拿卡要，刁難群眾，不給好處不辦事，給了好處亂辦事，群眾深?lèi)和唇^。

　　三、加強(qiáng)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的對(duì)策和建議

　　（一）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)。建立一支高素質(zhì)的煙草專(zhuān)賣(mài)管理隊(duì)伍，是做好依法行政工作的前提，是規(guī)范市場(chǎng)秩序和維護(hù)國(guó)家利益、消費(fèi)者利益的迫切需要。一是要強(qiáng)化對(duì)專(zhuān)賣(mài)人員人生觀、價(jià)值觀教育，通過(guò)對(duì)鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，提升服務(wù)水平，做到權(quán)為民所用、情為民所系。二是要強(qiáng)化對(duì)專(zhuān)賣(mài)人員業(yè)務(wù)技能的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)。特別是要加強(qiáng)執(zhí)法人員對(duì)《行政許可法》、《煙草專(zhuān)賣(mài)法》和《煙草專(zhuān)賣(mài)實(shí)施條例》的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提高和增強(qiáng)執(zhí)法人員依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的意識(shí)和觀念。同時(shí)，強(qiáng)化培訓(xùn)考試，引入激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員學(xué)習(xí)煙草相關(guān)法律法規(guī)、識(shí)別真假煙、微機(jī)操作等知識(shí)的主動(dòng)性，提高業(yè)務(wù)技能。三是鼓勵(lì)專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員參加學(xué)歷教育，使其不斷提高學(xué)歷層次。

　　（二）完善法律體系，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)。主要是建立健全煙草行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，完善立法程序和機(jī)制，克服執(zhí)法中的缺陷，真正做到有法可依。由于煙草行政執(zhí)法是涉及到煙草、公安、工商等多部門(mén)的綜合性執(zhí)法行為，各部門(mén)都在煙草行政執(zhí)法中扮演著不同的角色，準(zhǔn)確劃分各部門(mén)的職責(zé)，規(guī)范其行政執(zhí)法職責(zé)，是提升煙草行政執(zhí)法效率的重要措施。目前，煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)承擔(dān)著煙草行政執(zhí)法的主要職責(zé)，但該部門(mén)的綜合力量相對(duì)較為薄弱，在行政執(zhí)法中仍需依靠其他執(zhí)法部門(mén)的配合。打擊制售假煙就需要加強(qiáng)與工商部門(mén)的合作，查處與打擊煙草犯罪行為則需要公安部門(mén)的配合。因此，在完善立法的過(guò)程中應(yīng)將各部門(mén)的職責(zé)劃分清楚。比如，根據(jù)當(dāng)前執(zhí)法實(shí)際，《煙草專(zhuān)賣(mài)法》中所規(guī)定的對(duì)無(wú)證戶(hù)的查處，應(yīng)當(dāng)從由工商部門(mén)執(zhí)行移交給煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)執(zhí)行。

　　（三）規(guī)范執(zhí)法程序，增強(qiáng)執(zhí)法實(shí)效。從法律角度來(lái)講，專(zhuān)賣(mài)管理人員與卷煙零售戶(hù)是管理者與被管理者的關(guān)系，因此，他們之間不可避免地存在矛盾，但這種矛盾不是不可調(diào)和的，關(guān)鍵在于專(zhuān)賣(mài)人員正確執(zhí)法、依法行政。這就要求執(zhí)法人員一定要嚴(yán)格執(zhí)法，首先，要在程序上合法。要嚴(yán)格按照法律條款辦事，認(rèn)真遵守執(zhí)法程序要求，堅(jiān)決杜絕簡(jiǎn)單粗暴、亂查亂扣現(xiàn)象，講求策略，堅(jiān)持事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)齊備，防止行政復(fù)議、行政投訴、行政訴訟案件的發(fā)生。其次，要注意方式方法，做到講文明、有禮貌。在辦理案件過(guò)程中時(shí)刻尊重對(duì)方，講法律、講政策、講事實(shí)、講策略；對(duì)情節(jié)輕的一般違規(guī)行為，堅(jiān)持以教育為主、處罰為輔的原則，規(guī)范引導(dǎo)；而對(duì)嚴(yán)重違法犯罪行為，則要鐵腕整治，嚴(yán)懲不怠。三要重視宣傳。要將宣傳與執(zhí)法放到同樣重要的位置，使專(zhuān)賣(mài)法潛移默化地扎根于群眾心中。尤其要將重點(diǎn)放在農(nóng)村、城區(qū)與農(nóng)村交界處，讓廣大群眾真正了解與認(rèn)識(shí)煙草法律法規(guī)，減少違法問(wèn)題的發(fā)生。

　　（四）立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，建立長(zhǎng)效機(jī)制。要全面落實(shí)依法行政，建立科學(xué)的管理機(jī)制十分重要，對(duì)于防止煙草行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的“腸梗阻”現(xiàn)象的發(fā)生，克服和減少違法、違紀(jì)行為的發(fā)生具有重要意義。當(dāng)前，要重點(diǎn)抓好以下工作：要教育執(zhí)法人員破除是思想僵化、觀念陳舊、理念落后的問(wèn)題，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的新形勢(shì)需要；要破除地方保護(hù)主義、部門(mén)