煙草在線專稿　　有資料顯示，自1982年以來的30年間，全國受到紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)處分的黨政人員達(dá)420多萬人，其中省部級官員465人，因腐敗而被追究司法責(zé)任的省部級官員90多人。另據(jù)人民論壇雜志開展的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在被列為“最傷民心”的十類社會現(xiàn)象或社會風(fēng)氣中，“貪污腐敗”連續(xù)兩年高居榜首。在某些領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象高發(fā)、易發(fā)、多發(fā)的態(tài)勢沒有得到根本性轉(zhuǎn)變，公眾對當(dāng)前國內(nèi)腐敗蔓延的現(xiàn)象極為不滿，反腐形勢不容樂觀。在國務(wù)院第五次廉政工作會議上，溫家寶總理強調(diào)，當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)與人民群眾的期待仍有較大差距，腐敗現(xiàn)象在行政權(quán)力集中的部門和資金、資源管理權(quán)集中的領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)，行政機關(guān)、國有企業(yè)等領(lǐng)域腐敗案件逐漸增多，領(lǐng)導(dǎo)干部中的腐敗問題依然突出。溫家寶強調(diào)，執(zhí)政黨的最大危險就是腐敗。這個問題解決不好，政權(quán)的性質(zhì)就可能改變，就會“人亡政息”。

　　縱觀國際上較為清廉國家的反腐歷史，大都經(jīng)歷了從“政治型反腐”到“制度型反腐”的轉(zhuǎn)變。我國當(dāng)前的反腐工作，無論從立法層面還是從反腐實踐來看，都還處在“政治型”反腐階段，離“制度型”反腐階段，仍有相當(dāng)長的一段路要走。

　　一、“政治型反腐”應(yīng)盡快向“制度型反腐”轉(zhuǎn)變

　　所謂“政治型反腐”，亦稱“政策型反腐”，目前學(xué)界尚無明確定義，是指主要依據(jù)“政策、文件”而非“法律、法規(guī)”所開展的反腐工作。它具有如下幾個明顯特征。

　　一是在法律依據(jù)上“重政策輕法律”。從法制層面而言，我國的反腐立法嚴(yán)重滯后于反腐實踐的需要，雖有個別反腐條款散見于相關(guān)的法律法規(guī)中，部分地區(qū)也制定了一些反腐敗的地方性法規(guī)，但層級都不高，至今尚沒有一部完整意義上的“反腐敗法”。涉及反腐方面的規(guī)定，大都通過一些文件、條例、規(guī)定、通知或領(lǐng)導(dǎo)講話，也就是通常意義上的“政策”表現(xiàn)出來。如每至歲末年初，有關(guān)部門往往以發(fā)文的形式，嚴(yán)禁各級機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部以各種名義年終突擊花錢和濫發(fā)津貼、補貼、獎金和實物，嚴(yán)格控制年終各種檢查評比達(dá)標(biāo)表彰活動等。類似這樣的“禁令”，由于沒有經(jīng)過嚴(yán)格意義上的立法程序，無法上升到法律層面，成為一項完整意義上的法規(guī)。而且，這類禁令在制定之初考量得多的是當(dāng)時的形勢而非基本法理，隨著形勢的變化，法規(guī)的滯后特性日益明顯，在實踐中不便于操作，也難以得到司法機關(guān)有效的配合。

　　二是在執(zhí)法過程中“重政治輕法理”，存在“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象。發(fā)生了官員腐敗案件后，執(zhí)法部門往往不是依法獨立辦案，立即著手查處，而是要層層向上級報告，由上級來決定是否查處該案。而上級考量的是查辦該案是否“符合大局”，符合的堅決查辦，不符合的就可能“緩辦”或“停辦”。這種“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象與我國反腐機構(gòu)的設(shè)置有關(guān)。目前我國的反腐機構(gòu)主要是紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和檢察院的反貪部門，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，分別受上級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和當(dāng)?shù)赝夵h委政府的領(lǐng)導(dǎo)，實際上仍是以地方為主，反腐案件的查處必須先征得同級黨委的批準(zhǔn)或同意，“同意”的才能立案查處，“不同意”的就只能擱置。這種“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象違背了“違法必究”的法治原則，也容易引起公眾“司法不公”的猜疑。

　　三是在防腐機制建設(shè)上“重自律輕制度”。我國傳統(tǒng)文化歷來重視個人“修身養(yǎng)性”，強調(diào)“修身齊家治國平天下”。在官員的選拔任用上，只注重個人品質(zhì)的養(yǎng)成和自身修養(yǎng)，強調(diào)個人自律，忽視制度和體制的約束和完善。鄧小平同志曾經(jīng)說過，好的制度能讓壞人變好，壞的制度能讓好人變壞。說明了制度建設(shè)的極端重要性。在加強反腐制度建設(shè)方面，要重視三種作用，即“不想腐敗”、“不能腐敗”和“不敢腐敗”。加強教育、強化自律的作用在于讓人獨善其身，從而“不想腐敗”；通過完善體制機制建設(shè)，堵塞各種漏洞，達(dá)到“不能腐敗”；通過對腐敗行為的懲處達(dá)到對官員的警示，讓想腐敗的官員“不敢腐敗”。“想與不想”或“敢與不敢”都只是一種心理行為，它具有不穩(wěn)定性的特征，今天的“不想”或“不敢”不等于明天也“不想”或“不敢”，更不等于永遠(yuǎn)“不想”或“不敢”。從理論上講，任何“好人”都存在變“壞”的可能性，而制度建設(shè)卻具有相對穩(wěn)定性，能夠有效阻止好人變壞。

　　四是在反腐防范中“重懲處輕監(jiān)督”。從管理學(xué)的角度來看，對腐敗的防范分為“事前防范”、“事中防范”和“事后防范”三個階段，其中，“事前”與“事中”兩個階段顯得更為重要。懲處則屬于“事后防范”的范疇，是腐敗行為發(fā)生后的一種補救措施，也是治理腐敗的最后手段。然而，對于該腐敗行為本身來說，它沒有起到任何防范作用。它所能夠做到的，只是對其他“欲腐”官員的警示，令其望而卻步。但任何事情都具有兩面性，如果某一官員的腐敗行為沒有及時得到應(yīng)有的懲處，同樣會給他人發(fā)出這樣一種信息：腐敗行為只要謹(jǐn)慎從事就有可能僥幸過關(guān)。這反而會促使某些官員前“腐”后繼。反腐實踐中的大量案例表明，許多腐敗官員涉案金額巨大，作案時間長，幾年或十幾年，甚至幾十年。在這中間，有些官員還“帶病提拔”，隨著貪腐金額越來越大，其官職反而越升越高。在跨度這么長的時間里，其行為足以“激勵”一大批同級或下屬官員加入到腐敗隊伍中來。“懲腐”的這種滯后性與低效性，從某種意義上說反而成了腐敗行為高發(fā)易發(fā)的一個誘因。在目前對官員特別是“一把手”缺乏有效監(jiān)督的情況下，單純用“懲腐”方式來遏止腐敗的發(fā)生，效果注定有限。

　　二、“政治型反腐”的幾種查案形式

　　有學(xué)者對“政治型反腐”查案情況進(jìn)行了歸類統(tǒng)計，大致有以下五種形式：

　　一是“斗爭式查案”。部分官員沉迷于官場角逐，在官場政治斗爭中，失敗的一方往往被勝利的一方實施反腐調(diào)查，最后被查出貪腐問題。如某縣委書記在換屆選舉中未被列入擬提職人選名單，就對自己的上級市委書記進(jìn)行誹謗，因而被紀(jì)檢部門介入調(diào)查，最后查出還涉嫌嚴(yán)重的經(jīng)濟問題，被司法機關(guān)追究刑責(zé)。原郴州市委副書記兼紀(jì)委書記曾錦春，利用自己的職權(quán)瘋狂斂財，同時運用“雙規(guī)”手段對不聽從自己意見的干部進(jìn)行無情打擊，甚至還將“雙規(guī)”手段運用到個體老板身上，幾乎造成了一個“雙規(guī)受害群體”。

　　二是“威懾式查案”。新官上任三把火，有些官員上任初期，為樹立所謂的個人權(quán)威，掩蓋其自身腐敗行為，燃起廉政建設(shè)的“大火”，大肆進(jìn)行查案。如廣東省茂名市原市委書記羅蔭國，接任市委書記職務(wù)后，親自兼任市黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長，隨即刮起了“廉政風(fēng)暴”。“樹威”成功的羅蔭國，最后自己也跌入了貪腐的深淵。

　　三是“任務(wù)式查案”。有些紀(jì)檢監(jiān)察部門和反貪機構(gòu)，不是本著實事求是、有案必查的原則去辦案，而是為著完成上級下達(dá)的查案任務(wù)指標(biāo)去辦案，這在許多地方已成為公開的秘密。至于上級機關(guān)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)的依據(jù)，外人無從知曉。在查案任務(wù)的壓力下，各地反腐機構(gòu)一般都會出現(xiàn)“克服各種困難，重視查案線索，注重挖窩帶串，深挖案中案，成績斐然，圓滿完成全年目標(biāo)任務(wù)”的情景。這種“任務(wù)型查案”的后果是極易造成冤假錯案。

　　四是“安撫式查案”。當(dāng)某地發(fā)生重大事件（突發(fā)事件或群體性事件），造成嚴(yán)重負(fù)面影響，引起民憤時，為了安撫群眾，相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)往往被停職，進(jìn)而接受反腐調(diào)查，最后牽出官員的腐敗案件而得以查處。這可理解為安撫民憤的一種通常手段。如2009年河南省平頂山市發(fā)生“9?8”煤礦瓦斯爆炸事故后，高檢院迅速介入，會同當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)，重點調(diào)查事故發(fā)生背后有無相關(guān)國家機關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪行為。

　　五是“運動式查案”。上世紀(jì)八十年代以前，“運動式查案”比較普遍，其特點是通過開展群眾運動的方式達(dá)到大量查案的目的。目前這一方式主要用于治理某些介乎于黨紀(jì)與國法之間的諸如“紅包”、“禮金”之類的“灰色案件”。如某市2010年專項治理干部收受“紅包”時規(guī)定，凡在某個期限前主動申報上交“紅包”，一律從寬處理，逾期仍不申報上交的，堅決從嚴(yán)查處。在實施后的一年半時間里，該市共收到各類上繳的“紅包”一億多元。2011年12月，廣東全省部署開展收受“紅包”問題專項治理工作，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部公開作出拒收拒送“紅包”的承諾，并要求省和各市統(tǒng)一設(shè)立廉政賬戶。至2012年3月底，該省黨員干部向紀(jì)檢監(jiān)察部門上交無法拒收的“紅包”一千四百多萬元。

　　我國現(xiàn)階段，反腐工作在許多情況下變成了“政治型反腐”，嚴(yán)重的手段化成為當(dāng)前反腐工作的重要特征。這種狀況如不能盡快得到糾正，將對我國正在進(jìn)行的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)形成巨大的沖擊，腐敗現(xiàn)象高發(fā)易發(fā)的態(tài)勢難以得到有效遏制。

　　三、“政治型反腐”向“制度型反腐”轉(zhuǎn)變的路徑設(shè)計

　　“制度型反腐”亦稱“法理型反腐”，是指從完善體制機制入手，建立健全各種有效配套的反腐制度，來達(dá)到預(yù)防和懲治腐敗的目的。要真正做到用制度來防治腐敗并不容易，需要下大力氣深入研究，從宏觀層面精心設(shè)計、配套完善，在微觀層面措施得當(dāng)、監(jiān)督到位。大致來說，加強反腐倡廉的制度建設(shè)，應(yīng)從轉(zhuǎn)變社會管理方式、限制官員權(quán)力、落實公民權(quán)利、加快反腐立法、實施官員財產(chǎn)申報、加強權(quán)力