煙草在線專稿　　引：隨著社會經濟發展和卷煙市場監管工作不斷深入，專賣行政執法過程充滿了不確定因素，由此產生執法風險的可能性大大增加。正確認識并有效規避執法風險，提升行政執法水平，是實現“卷煙上水平”基本方針和戰略任務的有力保障，也是促進煙草行業持續健康發展的必然要求。介紹專賣行政執法風險的分類，分析產生執法風險的主要因素，探討如何有效防范和規避執法風險，成為本文的寫作思路。

　　煙草專賣行政執法具有特殊性和不確定性，當前卷煙市場監管工作不斷深入，公民法律意識得到提升，社會輿論監督力度得到充分加強，各種問責機制也逐漸健全和完善，煙草專賣行政執法的難度日益加大，要求越來越高，相應執法風險也越來越大。所謂風險就是未來可能發生的危險，而行政執法風險則是在行政執法領域，在未來一段時間內可能會發生的危險，煙草專賣行政管理機關作為煙草專賣品市場監管和行政執法部門，在行政處罰、行政許可、行政強制、行政復議、行政監督檢查等各方面都能找到相關依據。然而，監管煙草專賣品市場職能領域越寬，行政職權越多，行政責任就越重，煙草專賣行政執法風險也越大。所以，全面、正確認識煙草專賣行政執法所面臨的執法風險，了解其影響因素，有效規避執法風險顯得尤為重要。

　　一、煙草專賣行政執法風險的定義和分類

　　（一）煙草專賣行政執法風險的定義

　　煙草專賣行政執法風險，是指專賣執法人員在履行職務的過程中由于不確定性因素影響，可能面對的各種危險和可能出現或承擔的危害后果。

　　（二）煙草專賣行政執法風險的分類

　　1.按照風險的性質，煙草專賣行政執法風險大致可分為刑事責任風險，黨紀政紀責任風險，行政賠償責任風險和執法職能風險。

　　（1）刑事責任風險：是指執法人員在執法中，因故意或過失觸犯刑律，而要承擔相應責任的風險。《刑法》規定了與行政執法有密切關聯的幾種罪名：如玩忽職守罪、濫用職權罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等。

　　（2）黨紀政紀責任風險：是指執法人員在執法過程中，因故意或過失違反黨紀政紀，要受到處分的風險。受到刑事責任追究的，一定會受到黨紀政紀處分。執法人員在執法中，觸犯黨紀政紀的行為主要是：①執法不廉潔，②粗暴管理、野蠻執法。③工作失職。　

　　（3）行政賠償責任風險：行政賠償主要是賠償義務機關履行，也就是說行政賠償風險一般來說是由行政機關承擔。但《國家賠償法》第十四條規定：賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。顯然，執法人員也間接地面臨行政賠償的責任風險。

　　（4）行政執法職能風險：指煙草專賣行政執法受各種法律實體、程序制約，對煙草專賣行政執法不正常、不合理監督、制約、阻礙或抗拒造成的風險。

　　2.按照風險的來源，煙草專賣行政執法風險可以分為內部風險和外部風險。

　　（1）內部風險又稱自身固有風險，是指專賣行政執法行為本身所存在的風險，必須面對而不可回避的，它要求我們必須按照事物發展的客觀規律行事。就行政執法而言，就是要依法行政，依規辦事，按照程序執法，按照權限執法，合理使用自由裁量權，辦案與事實、案情相結合的原則。

　　（2）外在風險是來自于事物外部的風險，又分良性和惡性兩種。就行政執法而言，良性的外部風險是指政府、職能部門和人民群眾對行政執法的依法監督，對行政執法是一種有效的促進和監督；而惡性的外部風險則是對行政執法一種不正常、不合理的監督、制約、阻礙和抗拒，在某種情況下甚至反對行政執法。惡性的外部風險主要有兩種表現形式。

　　①暴力抗拒執法。暴力抗拒執法是指行政執法相對人由于法制觀念不強，采取異端暴力的方式對抗行政執法。它來自于行政執法相對人，方式是異端暴力。這種風險危害最直接，直接危及行政執法人員的生命健康和安全，并且負面影響較大。

　　②不正常地關注行政執法。少數行政執法監督部門出于小集團利益的考慮，不正常地關注行政執法。它來自于少數行政執法監督部門，方式是不正常的刻意關注。這種風險影響也很大，往往會影響到行政執法部門履行職能的主動性、積極性。

　　二、煙草專賣行政執法風險的形成因素分析

　　由于風險與職權、責任相伴相生，職權和責任是法定的，是必然性，風險只是可能性。只要我們正確、全面地了解和掌握煙草專賣行政執法法定職權和責任，就能夠全面、充分認識煙草專賣行政執法風險，只有正確認識煙草專賣行政執法風險的產生和影響因素，才能有效防范和規避煙草專賣行政執法風險。

　　（一）行業特殊體制的因素。煙草專賣制度，賦予煙草行業與其他行業完全不同的體制和機制，既具有行業管理的職能，又具有資產經營的職能，自己要監督自己，管理自己，特殊的條件和地位在造就特殊的使命的同時也預示著特殊的隱患，煙草行業最不容易做到的恰恰是公正執法、自我監督、嚴格管理、切實維護國家利益和消費者利益。

　　（二）社會環境因素。社會大眾對煙草專賣認識不夠深入，認為煙草專賣管理是一種束縛，他們覺得在市場經濟條件下只要有市場、有利潤，無論是從哪里進貨，無論進哪種品牌，甚至進走私煙、假煙也未嘗不可。加上專賣法宣傳不完全到位，不少農村經營戶甚至不知道煙草是專賣品，這些錯誤的不健全的認識必然導致與執法人員的執法沖突。

　　（三）執法人員思想認識因素。部分執法人員頭腦中形成了固有的“大專賣”思想，在執法過程中不能牢固樹立“國家利益至上和消費者利益至上”的思想，缺乏新形勢下人性化管理的理念，執法方式不夠恰當。

　　（四）執法水平因素。部分執法人員的素質較低，尤其是基層執法人員，他們在執法過程中往往存在不依法行政，不文明執法的現象，如：在執法過程中履行告知義務不夠規范，調查取證的過程沒有嚴格依照程序，手續不全或不當，辦案過程中存在一手包辦、在日常市場檢查中存在暴力執法等情況，行政處罰力度受人情因素的影響等情況。

　　（五）辦案條件因素。在辦案工具方面，目前，一些煙草專賣管理機構執法設備配置不夠健全，不能及時有效固定證據，給行政執法帶來更多的不確定性，加大行政執法的風險。

　　（六）執法機制因素。當前，煙草專賣行政執法證據保全、執法監督、責任追究等機制未完全發生作用，對行政執法的約束力度不夠。

　　三、煙草專賣行政執法風險的防范和規避

　　上文例舉了六個可能影響專賣行政執法、產生執法風險的因素，對專賣行政執法風險產生的原因進行了簡要分析，歸根結底，我們的目的在于尋找能有效防范和規避專賣行政執法過程中潛在的風險的方式和途徑，要規避風險，要著重從以下幾個方面入手：

　　（一）強化煙草專賣人員隊伍建設，以良好的執法水平規避執法風險

　　專賣執法人員的素質建設是專賣隊伍建設重中之重，一支有著良好法律意識和依法行政、執法為民思想意識的執法隊伍是煙草行業規避執法風險不可或缺的前提條件。

　　1.以政治素養的提高為前提。執法人員具有堅定的政治立場和正確的政治方向，要樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，要端正執法觀念，明確執法目的，擺正執法位置，利為民所謀，權為法所用，始終牢記自己手中除了國家賦予的執法權以外，沒有任何超越法律之上的特權。

　　2.以理論水平的提高為重點。執法部門要緊密結合實際，不斷探索新時期基層專賣執法人員教育的新途徑、新方法，增強學習的針對性、實效性。同時建立學習考試制度，以考促學，把學習情況作為考評基層專賣執法人員工作成績的一項重要工作，糾正個別基層專賣執法人員對理論學習當作是軟任務的錯誤認識，進一步形成基層專賣執法人員自覺學理論的良好氛圍。

　　3.以心理素質、臨場執法技巧的培養為手段。有的執法人員可能在理論知識和政治覺悟上都處于領先水平，但是在執法現場容易緊張，對眼前的事態或矛盾的發展趨向缺乏必要的認識和分析，處置魯莽，不能采取合適的策略，恰當地進行處置。對此，執法部門就要多次采取模擬現場培訓、執法技巧培訓以及新老員工合理搭配辦案等方式，提高他們辦案的經驗，切實以良好、規范的執法方式規避執法風險。

　　（二）加強與政府、公安等部門的協調配合，以綜合治理的方式減少執法風險

　　煙草專賣執法力量弱、手段軟，缺乏強制措施，而違法經營者卻漸趨團伙化，不僅手段狡猾，交通通訊工具精良，有的敢以暴力對抗煙草專賣執法，所以，僅靠煙草專賣執法部門難以完成繁重的市場管理任務。通過政府參與，將煙草市場管理上升為政府行為，協調多部門聯合執法，單家行動變成多家聯動共同對抗違法經營行為，不僅執法成效大大提高，而且在一定程度上實現了執法風險的降低。

　　1.發揮政府作用。要加強與當地政府聯系，促使其正確認識煙草專賣與市場經濟的關系，以爭取他們的理解和支持，要主動聯系，經常向領導小組匯報工作，及時協調解決有關問題，督促各有關執法單位堅持依法辦事，維護煙草執法的嚴肅性。

　　2.要實行聯合執法。建立健全于公安、工商等職能部門的聯系協作機制，組成聯合執法隊伍。作為煙草專賣主管部門要和當地工商、質量監督、公安經偵大隊、派出所等部門密切合作，共商對策、互通情報，形成齊抓共管、綜合治理的局面，努力營造煙草行業與地方政府有關部門自覺維護煙草專賣的氛圍。

　　（三）加大涉煙法規社會宣傳力度，以社會良好的法律認知來規避執法風險

　　煙草專賣執法宣傳是讓廣大經營戶和消費者了解專賣法律法規，樹立守法經營意識的基本途經，是樹立全民專賣意識的一環，更是為煙草執法贏得輿論支持，規