煙草在線專稿　　引：2012年度安徽省黃山市局法規(guī)科共審核制度202份，針對(duì)省局下發(fā)的“地市級(jí)制度初稿”，召開專門修訂完善制度的研討會(huì)議10余場(chǎng)，歷經(jīng)3個(gè)月，形成了長(zhǎng)達(dá)2千余頁(yè)的制度匯編初稿，并經(jīng)市局（公司）行政辦公會(huì)議討論通過。

　　應(yīng)該來說，相關(guān)制度的生成程序、條款結(jié)構(gòu)、文字表達(dá)均符合法定要求。具有但在其后的發(fā)布環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)有的主責(zé)部門在下發(fā)制度的時(shí)候，對(duì)已成稿的制度內(nèi)容又進(jìn)行大面積修改；此外，有的部門在進(jìn)行制定制度的時(shí)候，沒有進(jìn)行合法性審查，不符合相關(guān)體例的規(guī)定，等等。針對(duì)以上情況，筆者從法規(guī)審核的角度來談?wù)勚贫冉ㄔO(shè)中的幾點(diǎn)想法。

　　一、制度起草目的

　　為什么要制定制度？一般來說，只有在兩種情況下才開展制度修訂工作。一是現(xiàn)有制度對(duì)某一方面的工作規(guī)定不具體、不便操作；二是新增了工作領(lǐng)域內(nèi)容，現(xiàn)有制度尚未能觸及。

　　而這兩點(diǎn)也恰恰說明了制度作為規(guī)范性文件的一種表現(xiàn)形式，其實(shí)同法律法規(guī)有相類似的特性，譬如其僵硬性，不能滿足實(shí)踐的萬(wàn)千需求；其滯后性，不能應(yīng)對(duì)實(shí)踐的萬(wàn)千變化。制度修訂的動(dòng)力也因此而來。

　　二、制度起草的原則要求

　　（一）按程序修訂的原則

　　一般來說，相關(guān)業(yè)務(wù)單位（部門）認(rèn)為確需制定制度時(shí)，須向上一級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)提出制度制定或修訂意向并經(jīng)批準(zhǔn)同意后，才能著手進(jìn)行制度的起草工作。制度草稿形成后應(yīng)先經(jīng)法規(guī)部門合法性審核再報(bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)審閱，并在辦公會(huì)議上討論通過后下發(fā)。

　　（二）堅(jiān)持控?cái)?shù)量提質(zhì)量的原則

　　不能搞運(yùn)動(dòng)化，一說制度建設(shè)就一窩蜂上，全面鋪開，只講數(shù)量沒有質(zhì)量。有些制度年前曾下發(fā)過，沒有經(jīng)過任何實(shí)質(zhì)性地修訂，又繼續(xù)下發(fā)；或者有些工作已有制度明確規(guī)定，又繼續(xù)制定類似的制度。這些就是目前制度建設(shè)過程中亟需糾正的地方。制定制度的數(shù)量和匯編的書籍總數(shù)是制度建設(shè)工作業(yè)績(jī)的一種表現(xiàn)形式，但決不是全部，如何做到科學(xué)合理、循序漸進(jìn)才是關(guān)鍵。

　　（三）公開、公眾參與的原則

　　制度修訂重要環(huán)節(jié)之一就是征求相關(guān)單位（部門）意見，理論上說就是對(duì)制度的宗旨及具體指標(biāo)數(shù)據(jù)與大家進(jìn)行一次溝通交流，也是對(duì)其合法性、合理性地初次普審，這就要求所有參與者要秉持認(rèn)真地態(tài)度對(duì)待。然而，現(xiàn)實(shí)工作中我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，某項(xiàng)制度或行動(dòng)方案在向大家征求意見的時(shí)候，相當(dāng)一部分參與者并不能務(wù)實(shí)積極地去審核制度、反饋意見，也使征求意見工作形同虛設(shè)。也正因?yàn)榇?#xff0c;很多需要征求意見的工作往往時(shí)間久卻效果不明顯，最終導(dǎo)致制度下發(fā)環(huán)節(jié)起草部門突擊修改制度內(nèi)容的情況，最后難免掛一漏萬(wàn)，甚至不符合初衷。

　　三、制度的行文體例

　　根據(jù)內(nèi)容需要，制度一般可以分章、條、款、項(xiàng)、目。但一般都不使用章，除非內(nèi)容較多，篇幅較長(zhǎng)。從表現(xiàn)形式上看，條的序號(hào)用中文數(shù)字依次表述，款不編序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加括號(hào)依次表述，目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。但是，從近期我們審核的制度來看，此處格式相對(duì)而言較為混亂，尤其是在內(nèi)容涉及多款項(xiàng)目時(shí)，不能準(zhǔn)確表達(dá)其層次關(guān)系。

　　為什么我們要求制度格式統(tǒng)一、規(guī)范？關(guān)于這個(gè)問題，目前存有不同意見：有些人認(rèn)為要求統(tǒng)一的行文體例沒必要，不過是“八股文格式”的無(wú)意義之舉；還有人在想，制度是為了服務(wù)起草部門或某一專業(yè)領(lǐng)域人員，其他人不需要看得懂。

　　但縱觀我國(guó)所有法律法規(guī)、規(guī)范性文件，我們不難發(fā)現(xiàn)：它們?cè)谛形捏w例上都具有通用性，都能被普通大眾認(rèn)知。換個(gè)角度，制度也是行業(yè)管理的規(guī)范性文件，其性質(zhì)亦等同與行業(yè)立法，因此我們要遵循規(guī)范性文件制定的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)還應(yīng)該借鑒《立法法》相關(guān)原理。總之，制度制定要做到“統(tǒng)一、規(guī)范、方便”這一原則，力求“名稱要統(tǒng)一，表述要規(guī)范，便于閱讀理解和查找引用”。

　　四、制度的合法性審核

　　（一）合法性審查有邊界

　　“適法領(lǐng)域法規(guī)部門把關(guān)，業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定部門主責(zé)”---這是制度審查的邊界范圍劃分。法規(guī)部門的職責(zé)重在前者。制度涉及方方面面，法規(guī)部門不可能是全能的，也無(wú)法做到面面俱審，因此明確相關(guān)方的責(zé)任很重要。根據(jù)制度起草單位（部門）提供的資料，法規(guī)部門僅負(fù)責(zé)三方面情況的審核：一是行文體例是否規(guī)范；二是制度內(nèi)容是否與現(xiàn)行國(guó)家法律、政策相沖突；三是制定發(fā)布程序是否合法。只有經(jīng)法規(guī)部門審查通過的，起草部門才可以提請(qǐng)局辦公會(huì)審議，未經(jīng)法規(guī)部門審查的，不得提請(qǐng)審議和簽署。審議通過后，方可下發(fā)。而制度起草單位（部門）應(yīng)對(duì)其涉及的專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的合理性、可行性負(fù)主要責(zé)任。

　　（二）合法性審查須互相配合

　　在合法性審查過程中，本著相互尊重、加強(qiáng)溝通的原則，有關(guān)單位（部門）對(duì)法規(guī)審核意見有異議時(shí)，雙方都要詳細(xì)說明各自的理由，不能以非客觀理由來抵觸合理建議。法規(guī)部門對(duì)送審材料出具審查意見并說明理由時(shí)，起草部門應(yīng)該予以采納，確有意見相左之處，須出具可以信服的事實(shí)和理由。　

　　在提交法規(guī)部門審核時(shí)，起草部門還應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供“制度說明”，其內(nèi)容應(yīng)含“制定制度的依據(jù)、上級(jí)指示、工作要求”、“制度的制定目的、必要性、可行性和起草過程”、“針對(duì)該制度相關(guān)部門人員的意見及建議的采納情況”等材料一并送交法規(guī)部門。

　　另外，制度審核絕不是某一兩個(gè)法律工作人員的事務(wù)。法規(guī)部門要充分利用單位法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成團(tuán)隊(duì)的審核力量，這樣即能起到審核的專業(yè)性、全面性，又能更好地降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　五、建立“可信賴的制度”和“落實(shí)制度的機(jī)制”

　　制度需要在實(shí)踐中不斷完善，理論上制度建設(shè)沒有終點(diǎn)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。對(duì)已經(jīng)不能適應(yīng)目前需要的制度，要及時(shí)進(jìn)行修訂，重新制定、完善適合管理的、統(tǒng)一的制度。同時(shí)我們也應(yīng)該考慮到制度的嚴(yán)肅性：制度是為了規(guī)范和約束行為，那么對(duì)它的修訂就不能過于寬松、隨意。只有相對(duì)穩(wěn)定的制度才能得到大家的信賴和自覺遵守。朝令夕改的制度本身就不是“善意”的制度，也就難以得到大家的認(rèn)同。

　　制度建設(shè)過程中，我們可能更傾向于研究和制定制度，理由是這些都可以轉(zhuǎn)化為顯性的工作成果。而制度是否具有權(quán)威性，是否能被大家認(rèn)同、信任和落實(shí)這一關(guān)鍵問題往往同于被忽略。制度建設(shè)的初衷是好的，但由于缺乏良好的制度執(zhí)行環(huán)境，使得一些制度不執(zhí)行或不能執(zhí)行，反而產(chǎn)生了比沒有制度更不利的效果。所以，有必要在下一步建立落實(shí)制度的體制、執(zhí)行制度的考評(píng)機(jī)制，使制度建設(shè)有延續(xù)性，制度本身更具權(quán)威性。