煙草在線專稿　　引：2012年度安徽省黃山市局法規科共審核制度202份，針對省局下發的“地市級制度初稿”，召開專門修訂完善制度的研討會議10余場，歷經3個月，形成了長達2千余頁的制度匯編初稿，并經市局（公司）行政辦公會議討論通過。

　　應該來說，相關制度的生成程序、條款結構、文字表達均符合法定要求。具有但在其后的發布環節，發現有的主責部門在下發制度的時候，對已成稿的制度內容又進行大面積修改；此外，有的部門在進行制定制度的時候，沒有進行合法性審查，不符合相關體例的規定，等等。針對以上情況，筆者從法規審核的角度來談談制度建設中的幾點想法。

　　一、制度起草目的

　　為什么要制定制度？一般來說，只有在兩種情況下才開展制度修訂工作。一是現有制度對某一方面的工作規定不具體、不便操作；二是新增了工作領域內容，現有制度尚未能觸及。

　　而這兩點也恰恰說明了制度作為規范性文件的一種表現形式，其實同法律法規有相類似的特性，譬如其僵硬性，不能滿足實踐的萬千需求；其滯后性，不能應對實踐的萬千變化。制度修訂的動力也因此而來。

　　二、制度起草的原則要求

　　（一）按程序修訂的原則

　　一般來說，相關業務單位（部門）認為確需制定制度時，須向上一級主要領導提出制度制定或修訂意向并經批準同意后，才能著手進行制度的起草工作。制度草稿形成后應先經法規部門合法性審核再報請領導審閱，并在辦公會議上討論通過后下發。

　　（二）堅持控數量提質量的原則

　　不能搞運動化，一說制度建設就一窩蜂上，全面鋪開，只講數量沒有質量。有些制度年前曾下發過，沒有經過任何實質性地修訂，又繼續下發；或者有些工作已有制度明確規定，又繼續制定類似的制度。這些就是目前制度建設過程中亟需糾正的地方。制定制度的數量和匯編的書籍總數是制度建設工作業績的一種表現形式，但決不是全部，如何做到科學合理、循序漸進才是關鍵。

　　（三）公開、公眾參與的原則

　　制度修訂重要環節之一就是征求相關單位（部門）意見，理論上說就是對制度的宗旨及具體指標數據與大家進行一次溝通交流，也是對其合法性、合理性地初次普審，這就要求所有參與者要秉持認真地態度對待。然而，現實工作中我們經常發現，某項制度或行動方案在向大家征求意見的時候，相當一部分參與者并不能務實積極地去審核制度、反饋意見，也使征求意見工作形同虛設。也正因為此，很多需要征求意見的工作往往時間久卻效果不明顯，最終導致制度下發環節起草部門突擊修改制度內容的情況，最后難免掛一漏萬，甚至不符合初衷。

　　三、制度的行文體例

　　根據內容需要，制度一般可以分章、條、款、項、目。但一般都不使用章，除非內容較多，篇幅較長。從表現形式上看，條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。但是，從近期我們審核的制度來看，此處格式相對而言較為混亂，尤其是在內容涉及多款項目時，不能準確表達其層次關系。

　　為什么我們要求制度格式統一、規范？關于這個問題，目前存有不同意見：有些人認為要求統一的行文體例沒必要，不過是“八股文格式”的無意義之舉；還有人在想，制度是為了服務起草部門或某一專業領域人員，其他人不需要看得懂。

　　但縱觀我國所有法律法規、規范性文件，我們不難發現：它們在行文體例上都具有通用性，都能被普通大眾認知。換個角度，制度也是行業管理的規范性文件，其性質亦等同與行業立法，因此我們要遵循規范性文件制定的相關規定，同時還應該借鑒《立法法》相關原理。總之，制度制定要做到“統一、規范、方便”這一原則，力求“名稱要統一，表述要規范，便于閱讀理解和查找引用”。

　　四、制度的合法性審核

　　（一）合法性審查有邊界

　　“適法領域法規部門把關，業務領域制定部門主責”---這是制度審查的邊界范圍劃分。法規部門的職責重在前者。制度涉及方方面面，法規部門不可能是全能的，也無法做到面面俱審，因此明確相關方的責任很重要。根據制度起草單位（部門）提供的資料，法規部門僅負責三方面情況的審核：一是行文體例是否規范；二是制度內容是否與現行國家法律、政策相沖突；三是制定發布程序是否合法。只有經法規部門審查通過的，起草部門才可以提請局辦公會審議，未經法規部門審查的，不得提請審議和簽署。審議通過后，方可下發。而制度起草單位（部門）應對其涉及的專業知識領域各項指標數據的合理性、可行性負主要責任。

　　（二）合法性審查須互相配合

　　在合法性審查過程中，本著相互尊重、加強溝通的原則，有關單位（部門）對法規審核意見有異議時，雙方都要詳細說明各自的理由，不能以非客觀理由來抵觸合理建議。法規部門對送審材料出具審查意見并說明理由時，起草部門應該予以采納，確有意見相左之處，須出具可以信服的事實和理由。　

　　在提交法規部門審核時，起草部門還應當同時提供“制度說明”，其內容應含“制定制度的依據、上級指示、工作要求”、“制度的制定目的、必要性、可行性和起草過程”、“針對該制度相關部門人員的意見及建議的采納情況”等材料一并送交法規部門。

　　另外，制度審核絕不是某一兩個法律工作人員的事務。法規部門要充分利用單位法律顧問的專業優勢，形成團隊的審核力量，這樣即能起到審核的專業性、全面性，又能更好地降低法律風險。

　　五、建立“可信賴的制度”和“落實制度的機制”

　　制度需要在實踐中不斷完善，理論上制度建設沒有終點，是一個動態過程。對已經不能適應目前需要的制度，要及時進行修訂，重新制定、完善適合管理的、統一的制度。同時我們也應該考慮到制度的嚴肅性：制度是為了規范和約束行為，那么對它的修訂就不能過于寬松、隨意。只有相對穩定的制度才能得到大家的信賴和自覺遵守。朝令夕改的制度本身就不是“善意”的制度，也就難以得到大家的認同。

　　制度建設過程中，我們可能更傾向于研究和制定制度，理由是這些都可以轉化為顯性的工作成果。而制度是否具有權威性，是否能被大家認同、信任和落實這一關鍵問題往往同于被忽略。制度建設的初衷是好的，但由于缺乏良好的制度執行環境，使得一些制度不執行或不能執行，反而產生了比沒有制度更不利的效果。所以，有必要在下一步建立落實制度的體制、執行制度的考評機制，使制度建設有延續性，制度本身更具權威性。