近些年我國電子煙行業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，電子煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管還不到位之間的矛盾也越來越突出。就目前情況來看，電子煙等新型煙草制品還存在著多方面問題，比如生產(chǎn)標準初步明確、市場監(jiān)管體制機制有待完善等，對我國煙草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展也帶來了一定挑戰(zhàn)。因此，應當結(jié)合我國國情，立足于實際情況，健全完善電子煙等新型煙草制品行業(yè)監(jiān)管體系。

1 我國電子煙發(fā)展現(xiàn)狀

1.1生產(chǎn)制造狀況

當前電子煙無論是產(chǎn)量還是銷量，其增長趨勢都十分迅猛，主要特點如下：

一是增長速度快。以我國某省份為例，根據(jù)調(diào)查研究可以發(fā)現(xiàn)，很多城市的電子煙、原輔材料以及相關(guān)零部件生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量非常多，而且產(chǎn)業(yè)鏈較完善，產(chǎn)量逐年增長。

二是發(fā)展?jié)摿Υ蟆Ｎ覈娮訜煯a(chǎn)量已經(jīng)超過了35億支，即便每一只的售價為50元，其銷售總值也接近1800億元，市場體量龐大。

三是品類較復雜。為了更好的滿足年輕群體對電子煙的需求，很多企業(yè)都在電子煙的味道上下了功夫，比如水果口味、薄荷味等。

1.2消費需求狀況

雖然說我國電子煙產(chǎn)量占全球的90%以上，但是我國并不是電子煙的消費大國，和部分發(fā)達國家相比，我國電子煙消費人群比較固定。我國人口基數(shù)巨大，煙民數(shù)量也位居世界前列。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，我國吸煙總?cè)藬?shù)接近4億，并呈逐年增長趨勢，大約是美國煙民的8倍。如此之大的煙民人口基數(shù)，其實都是電子煙等新型煙草制品的潛在客戶，而且傳統(tǒng)煙草制品對人體健康傷害較大，這也變相說明了電子煙的市場潛力。對于非吸煙人群而言，對電子煙有很強的好奇心理，這也是其市場慢慢成熟、擴大的主要原因之一。電子煙在青少年中十分流行，主要是因為青少年好奇心、從眾心理比較強，也不像卷煙令人上癮，將電子煙作為入門產(chǎn)品的現(xiàn)象比較普遍。

1.3標準制定狀況

2022年4月8日，市場監(jiān)管總局（標準委）發(fā)布了GB 41700-2022《電子煙》強制性國家標準。該標準由市場監(jiān)管總局會同國家煙草專賣局，組織全國煙草標準化技術(shù)委員會和相關(guān)技術(shù)機構(gòu)制定。提出了科學適用的技術(shù)內(nèi)容，標準內(nèi)容主要包括：一是明確了電子煙、霧化物等相關(guān)術(shù)語、定義；二是對電子煙設(shè)計和原材料的選用等提出原則要求；三是對電子煙煙具、霧化物和釋放物分別提出明確的技術(shù)要求，并給出了配套的試驗方法；四是對電子煙產(chǎn)品標志及說明書進行了規(guī)定。

1.4監(jiān)督管理狀況

從我國國情來看，結(jié)合國家對電子煙采取的監(jiān)管措施來看，全面禁止基本不太現(xiàn)實，主要是因為電子煙作為一種全新產(chǎn)品，我國也是全球最大的電子煙生產(chǎn)國，由于沒有確切的研究表明其具有巨大危害，盲目地全面禁止過于保守。但近些年電子煙市場發(fā)展勢頭迅猛，產(chǎn)品產(chǎn)量和銷量持續(xù)上升，市場競爭十分激烈，容易出現(xiàn)政府監(jiān)管缺失缺位、違規(guī)違法等情況。我國煙草專賣局聯(lián)合國家相關(guān)部門在2018年起就開始從法規(guī)政策層面對電子煙等新型煙草制品提出了管理措施，市場監(jiān)管十分有必要，加強職能部門聯(lián)合執(zhí)法，制定“寓禁于征”的相應監(jiān)管措施。

2 電子煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題

2.1電子煙性質(zhì)界定不統(tǒng)一

關(guān)于電子煙性質(zhì)的界定，一直都是關(guān)注的重點內(nèi)容，目前世界上很多國家對其性質(zhì)規(guī)定都并不明確，不知道該納入煙草產(chǎn)品、消費品還是藥品，還是普通電子產(chǎn)品或保健品，或者全面禁止生產(chǎn)銷售，對此概念并不清晰。電子煙有一定的尼古丁濃度，和傳統(tǒng)卷煙中的部分物質(zhì)較為類似。在我國，在前期充分調(diào)研、評估和論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合電子煙產(chǎn)品特點和市場發(fā)展情況，吸收國際監(jiān)管經(jīng)驗做法，從2021年11月10日起，就已明確將電子煙等新型煙草制品納入煙草專賣品監(jiān)管，參照《煙草專賣法實施條例》中卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2.2電子煙產(chǎn)品功能不統(tǒng)一

世界衛(wèi)生組織對電子煙也展開了深入研究，關(guān)于是否安全、是否會上癮還沒有定論。在我國，近年來，由于存在監(jiān)管空白，電子煙產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展，一些產(chǎn)品存在煙堿（尼古丁，下同）含量不清、添加成分不明、煙油泄漏等問題，特別是部分經(jīng)營者宣傳誤導消費者，誘導未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。社會各界反映強烈，不斷呼吁加強監(jiān)管。鑒于電子煙等新型煙草制品與傳統(tǒng)卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能、消費方式等方面具有同質(zhì)性，對電子煙等新型煙草制品參照《煙草專賣法實施條例》中卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，納入煙草專賣品監(jiān)管。

2.3市場管理混亂有待加強

目前，市場上的電子煙品牌數(shù)不勝數(shù)，質(zhì)量良莠不齊，競爭十分激烈，監(jiān)管力度不足，出現(xiàn)為了經(jīng)濟效益而不擇手段的情況，導致行業(yè)發(fā)展混亂無序，市場監(jiān)管機制有待完善。部分電子煙產(chǎn)品包裝上的信息不夠全面，沒有注明生產(chǎn)地點、時間等，此外，價格混亂也是需要關(guān)注的重點問題，有幾十元的，也有大幾千元的，一些低價、劣質(zhì)產(chǎn)品，以“戒煙”為噱頭，使用“三無”煙油、添加劑、甚至新型毒品原料等，不僅起不到正面作用，還會對吸食者的身體健康帶來更大危害。近年來電子煙等新型煙草制品市場監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)這一系列新情況、新問題，有必要對《煙草專賣法實施條例》進行修改完善，進一步加強市場依法監(jiān)管力度。

3 電子煙等新型煙草制品監(jiān)管與實踐

3.1進一步明確電子煙屬性

世界各國對電子煙的定位目前尚不明確，對其屬性的規(guī)劃也并不統(tǒng)一，有的將其歸為食品類、藥品類，也有的歸為煙草制品或其他產(chǎn)品。對此，世界衛(wèi)生組織提出，電子煙屬于煙草制品，主要是因為電子煙在使用過程中會消耗煙堿，這種物質(zhì)是從煙草中提取的，而且其吸食的機制和傳統(tǒng)卷煙有著相似之處。

為進一步加強電子煙等新型煙草制品監(jiān)管，我國從2021年11月10日起，就已明確將電子煙等新型煙草制品納入煙草專賣品監(jiān)管，參照《煙草專賣法實施條例》中卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這種方法是最可行有效的，這也與國際上主要國家和地區(qū)對于電子煙等新型煙草制品的監(jiān)管方式相一致。首先，和傳統(tǒng)卷煙相比，電子煙無論是從外觀、用途還是危害來看，都十分相似，將其作為煙草制品進行管理，群眾和消費者的接受程度會更高。第二，煙草企業(yè)是國有企業(yè)，在經(jīng)歷了多年的發(fā)展之后，管理機制已經(jīng)十分健全和成熟，將電子煙作為煙草制品進行管理，不用健全新的制度體系，大大簡化了監(jiān)管流程。第三，電子煙等新型煙草制品，目前市場并不穩(wěn)定，很多企業(yè)在做廣告時存在著弄虛作假的情況，對青年群體造成誤導。將其歸類到煙草制品中，和我國《廣告法》《未成年人保護法》對于煙草制品的規(guī)定相符，不會讓群眾產(chǎn)生誤解。

3.2納入法律法規(guī)監(jiān)管范疇

3.2.1修訂完善法規(guī)規(guī)范性文件政策

世界衛(wèi)生組織已經(jīng)明確表明，電子煙屬于煙草制品，無論是在生產(chǎn)、銷售還是市場監(jiān)管方面，都要按照煙草制品的相關(guān)法律法規(guī)進行。

為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，做好電子煙監(jiān)管工作，依法履行監(jiān)管職責，規(guī)范電子煙市場秩序，保護人民健康安全，促進產(chǎn)業(yè)治理法治化、規(guī)范化，立足于我國國情，修訂完善了對電子煙等新型煙草制品監(jiān)管法規(guī)規(guī)范性文件及配套政策，解決了目前電子煙市場與產(chǎn)業(yè)存在的突出問題，保障人民群眾身體健康和消費者合法權(quán)益。2021年11月，國務院印發(fā)了《關(guān)于修改<中華人民共和國煙草專賣法實施條例>的決定》（國令第750號），增加第六十五條“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。2022年3月11日，國家煙草專賣局制定發(fā)布了《電子煙管理辦法》，已于2022年5月1日正式施行。將電子煙等新型煙草制品參照《煙草專賣法實施條例》中卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，將大幅度提升電子煙等新型煙草制品監(jiān)管效能，有效規(guī)范電子煙生產(chǎn)經(jīng)營活動，解決電子煙等新型煙草制品存在的產(chǎn)品質(zhì)量安全風險、虛假廣告等問題，切實保障消費者合法權(quán)益。

3.2.2完善規(guī)范監(jiān)督管理措施

電子煙等新型煙草制品中含有尼古丁、煙草提取物，在生產(chǎn)、批發(fā)、零售以及進出口等經(jīng)營活動中，都需要在健全完善的依法監(jiān)管規(guī)范下進行。2022年5月1日公布施行的《電子煙管理辦法》，對電子煙生產(chǎn)、銷售、運輸、進出口和監(jiān)督管理等作出了明確規(guī)定，實施全流程全環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，明確了監(jiān)管對象，即電子煙、霧化物、電子煙用煙堿及其他新型煙草制品等；明確了監(jiān)管主體，即國務院煙草專賣行政主管部門、各省市縣級煙草專賣局；明確了監(jiān)管措施，即生產(chǎn)、批發(fā)和零售市場許可證管理、嚴格質(zhì)量管控、銷售渠道管理、電子煙運輸和進出口依法實施監(jiān)管，同時電子煙廣告的監(jiān)督管理適用有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于煙草廣告的規(guī)定執(zhí)行。同時，國家煙草專賣局也于2022年已公布了電子煙相關(guān)許可證管理、技術(shù)審評、產(chǎn)品追溯等有關(guān)政策文件，陸續(xù)出臺了電子煙產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查、鑒別檢測、產(chǎn)品包裝等配套政策和實施細則，協(xié)調(diào)有關(guān)部門研究制定警語標識、檢驗檢測機構(gòu)、稅收、寄遞、入境攜帶等相關(guān)政策，建立健全完善了配套政策體系。

3.3實現(xiàn)行業(yè)標準化

3.3.1建立國家層面行業(yè)強制性標準

行業(yè)標準、產(chǎn)品質(zhì)量標準，是產(chǎn)品流向市場、被消費者接納的重要保障，除法規(guī)規(guī)范行文件及政策外，政府有關(guān)部門要針對電子煙行業(yè)的監(jiān)管，從國家層面健全完善行業(yè)標準體系，比如提升行業(yè)準入門檻、加強生產(chǎn)原料、電子煙產(chǎn)品安全與質(zhì)量管理等。2022年4月8日，市場監(jiān)管總局（標準委）發(fā)布了GB 41700-2022《電子煙》強制性國家標準，有效解決了行業(yè)國家標準問題，該標準將于2022年10月1日實施。《電子煙》國家標準為國家強制性標準，具有規(guī)范性文件屬性，是企業(yè)在生產(chǎn)、銷售電子煙過程中必須遵守的強制標準準則。

3.3.2發(fā)揮自律組織監(jiān)管職能

根據(jù)調(diào)查顯示，唯一的全國性電子煙行業(yè)協(xié)會成立于2017年，雖然有相對完善的章程，但由于會員數(shù)量過多，整體上依然十分松散。從電子煙等新型煙草制品行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，自律功能并未得到充分展現(xiàn)，這和我國煙草行業(yè)管理模式、運作方式以及制度體系是不相適應配備的。因此，在電子煙等新型煙草制品監(jiān)管中，應當充分展現(xiàn)自律監(jiān)管的作用與價值，充分發(fā)揮自律機構(gòu)“第一防線”作用，開展自律管理實現(xiàn)效益最大化。

3.4調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

3.4.1推進電子煙產(chǎn)業(yè)國有化進程

國有化就是由政府部門經(jīng)營管理將專賣管理體制落實到位，目前我國市場經(jīng)濟體制改革正深入推進，煙草行業(yè)也迎來了全新變革。從立法和監(jiān)管角度來看，我國政府針對電子煙等新型煙草制品生產(chǎn)企業(yè)并未采取“一刀切”的行政手段。其實只要在保證國有化核心的基礎(chǔ)上，民營企業(yè)積極參與，遵循優(yōu)勝劣汰的原則，以并購重組的方式對電子煙等新型煙草制品產(chǎn)業(yè)進行科學整合。電子煙主要由“煙彈”和機械部件兩個部分組成，其中“煙彈”可以隨意拆卸，而且口味也并不相同。機械部分由多個構(gòu)件組成，如電池、霧化器械、發(fā)光二極管等，可以將這部分生產(chǎn)的權(quán)限和資格移交給相應的廠商，打造成熟、完善的制造體系，推動其朝著規(guī)模化、科學化方向發(fā)展。煙彈可謂是電子煙的核心，既是吸引消費者的關(guān)鍵，又是提升企業(yè)競爭力的重要手段，應當根據(jù)消費者需求，開發(fā)相應的產(chǎn)品，形成上中游產(chǎn)業(yè)鏈條國有化的生產(chǎn)模式。此外，還可以資本合作為主，國有控股電子煙企業(yè)，對該行業(yè)未來發(fā)展趨勢進行預測和判斷，使其擁有更為廣闊的發(fā)展前景。

3.4.2處理好國有化與電子煙民營企業(yè)的關(guān)系

當前國有企業(yè)改革正深入推進，國企和民營經(jīng)濟的關(guān)系，成為了社會各界關(guān)注的重點問題。在電子煙等新型煙草制品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，可以推動其朝著國有化方向發(fā)展，在市場競爭中，民營企業(yè)和國有企業(yè)都是平等市場主體，不宜采取過于嚴格的行政手段。在國有化以及補償問題方面，確保各方利益分配的科學性與合理性，充分發(fā)揮國有企業(yè)在資產(chǎn)、技術(shù)與規(guī)模方面的優(yōu)勢，從法規(guī)政策層面加強保護，民營企業(yè)在此背景下，也可以獲得更為穩(wěn)定的發(fā)展。

3.5加強批發(fā)和零售環(huán)節(jié)監(jiān)管

從基層專賣監(jiān)管角度出發(fā)，在未來電子煙等新型煙草制品監(jiān)管中，要將重點放在的批發(fā)與零售環(huán)節(jié)，我國于2022年5月1日實行了《電子煙管理辦法》，由國家煙草專賣局制定，其中就對銷售環(huán)節(jié)提出了明確規(guī)定。只有取得煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)，并且經(jīng)由煙草專賣行政主管部門批準之后，才可開展電子煙的批發(fā)業(yè)務，在未來監(jiān)督管理中，應當將法規(guī)政策內(nèi)容全面準確貫徹落實到位。對于從事電子煙零售業(yè)務主體，必須要具備下列條件：?（1）有與經(jīng)營電子煙零售業(yè)務相適應的資金；（2）有與住所相獨立的固定經(jīng)營場所；（3）符合當?shù)仉娮訜熈闶埸c合理布局的要求；（4）國務院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件。除《煙草專賣許可證管理辦法》等現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件關(guān)于不予發(fā)放煙草專賣零售許可證的情形外，還設(shè)置了不予電子煙零售許可的6種情形。依法依規(guī)加強銷售及運輸環(huán)節(jié)市場監(jiān)管力度，督促依法依規(guī)開展經(jīng)營活動，同時要根據(jù)新時代形勢發(fā)展變化，及時探索、總結(jié)、歸納、提升市場監(jiān)管理念和方式方法，進一步有效促進實現(xiàn)電子煙產(chǎn)業(yè)治理法治化、規(guī)范化。

結(jié)語：

在新時代背景下，應該進一步明確電子煙等新型煙草制品屬性，健全完善行業(yè)標準及法規(guī)規(guī)范性文件政策體系，優(yōu)化行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，依法依規(guī)加強監(jiān)管，依法履行監(jiān)管職責，推動行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康高質(zhì)量發(fā)展，全面實現(xiàn)監(jiān)管法治化、規(guī)范化、長效化。

參考文獻：

[1].通遼市科爾沁區(qū)煙草制品零售點合理布局規(guī)劃(草案)[N]. 通遼日報,2022-05-21(003).

[2]陳志陽.論法律解釋方法在新型煙草制品和類煙草制品監(jiān)管領(lǐng)域的適用[J].國際公關(guān),2022(05):16-18.

[3]潘鐸印. 依法加強對電子煙等新型煙草制品的監(jiān)管[N]. 民主與法制時報,2021-12-09(002).

[4]楊雄,李桃,康涵昌,劉昕,李孟芮,鄧銘.全球煙草多元化發(fā)展背景下的新型煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析[J].質(zhì)量與市場,2021(07):127-130.

[5]陽建勛.公共衛(wèi)生安全視角下我國電子煙監(jiān)管的困境與出路[J].中國高校社會科學,2020(06):125-136+156-157.

[6]邵康.基于新形勢下加熱不燃燒煙草制品監(jiān)管方式的探索[J].財富時代,2019(10):150.

[7]劉敏,王峰,張兆金.基于加熱不燃燒煙草制品的定性及監(jiān)管問題的思考[J].科技創(chuàng)新導報,2018,15(36):208-209+211.