煙草在線據(jù)《法制晚報(bào)》報(bào)道　　近日，北京市人大常委會工作報(bào)告中提到，作為2014年的立法工作之一，將制定控制吸煙條例。

　　中國已多年保持世界第一煙草大國地位，吸煙人群仍在上升，控?zé)煶尚c形勢不容樂觀。控?zé)熢掝}一直都是中央與地方兩會的常規(guī)性議題。近期舉行的北京市人大會議即明確將《北京市控制吸煙條例》納入立法計(jì)劃，預(yù)計(jì)2014年上半年審議通過。地方性法規(guī)跟進(jìn)國家控?zé)熈⒎ㄊ强責(zé)煼ㄖ位闹匾晒?#xff0c;但其具體成效仍有待觀察，且執(zhí)行上依賴于公眾監(jiān)督和參與。

　　領(lǐng)導(dǎo)帶頭吸煙? 成控?zé)熃O腳石

　　從政治與法律行動的層面來看，中國的控?zé)熓聵I(yè)盡管成效有限，但一直沒有放棄努力。2003年，世界衛(wèi)生組織正式批準(zhǔn)《煙草控制框架公約》，中國于同年簽署該公約。其實(shí)早在1995年北京市就有控?zé)煹牡胤叫苑ㄒ?guī)出臺，即《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》，其中對單位與個(gè)人的違規(guī)吸煙行為設(shè)定了罰款。在中國加入控?zé)煿s之后，上海、廣州等地相繼出臺了更加細(xì)致的地方控?zé)煼ㄒ?guī)。衛(wèi)生部也于2011年出臺了《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，其中第18條明確規(guī)定了公共場所的禁煙義務(wù)。

　　不過，這些法律行動與公約的正式要求相比還有較大差距，尤其是國家級控?zé)熈⒎ǖ拈L期缺位。按照《行政處罰法》的規(guī)定，“法律”以下的各種立法或文件的處罰設(shè)定權(quán)受到嚴(yán)格限制，這使得地方性立法的效力保障機(jī)制嚴(yán)重不足，導(dǎo)致控?zé)煶尚跷ⅰ?/p>

　　為何具有公約基礎(chǔ)和國民共識的控?zé)熈⒎ㄅe步維艱呢？原因較為復(fù)雜。首先，煙草文化根深蒂固，民俗基礎(chǔ)依然可觀。其次，黨政干部引導(dǎo)的吸煙社會風(fēng)氣尚未根本扭轉(zhuǎn)。中國是“官本位”傳統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)帶頭吸煙是中國控?zé)煹闹饕O腳石之一。

　　為此，中央于2013年底正式發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》，全力推動黨政機(jī)關(guān)無煙化和公務(wù)活動無煙化。上行可下效，這一通知盡管只是中央的一個(gè)規(guī)范性文件，但在中國的黨政傳統(tǒng)下，或可略補(bǔ)國家級控?zé)熈⒎ㄈ蔽恢丁?/p>

　　樹立控?zé)煼▓?zhí)行的“公眾參與模式”

　　中國控?zé)煹臏蠊倘挥袊壹壛⒎ㄈ蔽坏脑?#xff0c;但已有的各種法律規(guī)范效果不彰卻暴露出執(zhí)行力的薄弱。根據(jù)2014年北京兩會傳遞出的信息，擬議中的控?zé)煑l例將主要從三個(gè)方面推進(jìn)：加大處罰力度；加強(qiáng)控?zé)煿芾?#xff1b;擴(kuò)大禁煙范圍。作為地方性法規(guī)，京版條例也有望在領(lǐng)導(dǎo)干部禁煙上出現(xiàn)細(xì)則性規(guī)定。盡管如此，筆者認(rèn)為控?zé)煼ㄖ位年P(guān)鍵還在于公眾參與，因?yàn)楣賳T畢竟為數(shù)較少，公眾才是煙草文化的土壤，也是落實(shí)控?zé)熤T項(xiàng)目標(biāo)的行動主體。

　　既有的控?zé)煼蓤?zhí)行高度依賴于硬法式的處罰，然而控?zé)熖幜P存在“法不責(zé)眾”的特殊困難，對單位的處罰在“官本位”傳統(tǒng)下更是難上加難。所以，許多地方控?zé)煼ㄒ?guī)中的處罰條款長期“休眠”。為此應(yīng)樹立控?zé)煼蓤?zhí)行的“公眾參與模式”，具體操作可循如下要點(diǎn)：

　　第一，賦予公眾行政救濟(jì)權(quán)來推動控?zé)熜姓C(jī)關(guān)依法行政。公眾參與應(yīng)以公眾法律權(quán)利為基礎(chǔ)，這就涉及現(xiàn)代行政管理中的“公眾充權(quán)”問題。公眾向控?zé)熜姓C(jī)關(guān)舉報(bào)或投訴后，如果后者不履行法定職責(zé)，應(yīng)明確賦予公眾以行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。這在北京市控?zé)煑l例的專家建議稿中出現(xiàn)過。

　　第二，重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制的合理利用。如公眾或機(jī)關(guān)工作人員使用“隨手拍照”的形式記錄黨政干部違規(guī)吸煙的行為并“曬”到網(wǎng)上，有關(guān)部門應(yīng)按照中央禁煙通知嚴(yán)格處理。

　　第三，在法律執(zhí)行上兼顧硬法機(jī)制和軟法機(jī)制。在硬法上加大處罰力度是必要的，但不能單純依賴處罰，而要充分利用公眾譴責(zé)、現(xiàn)場圍觀說服等社會共同體軟法機(jī)制推進(jìn)控?zé)熌繕?biāo)的落實(shí)。