摘? 要：隨著國內新型煙草行業的快速發展，本文通過回顧電子煙市場的現狀和青少年使用，對我國推動電子煙監管法治化進程進行回顧，提出法治建設存在的不足和問題，探索構建電子煙市場監管體系，積極探索電子煙監管的建議。

關鍵詞：新型煙草市場；監管；法治化進程

1.電子煙市場現狀

隨著近十年我國經濟的快速發展，對健康的要求不斷提升，同時煙民人數呈現逐年上升趨勢。吸煙人群年輕化趨勢明顯，直接導致電子煙的橫空出世。電子煙的主要特點包括：電子商品、時尚商品、信息家電屬性，廣受低齡吸煙群眾的喜愛。但是世衛組織指出，電子煙含有尼古丁、甲醛以及相關揮發性致癌物，對公共健康和吸煙者呼吸道有潛在威脅。電子煙的生產除精致生產工藝外，存在較多“三無產品”，相關產品的檢測中甚至出現貴金屬含量高度超標的問題[1]。電子煙的本質是將卷煙煙絲中尼古丁、甲醛以及其他有效成分加熱形成氣溶膠，更容易對吸煙者呼吸道造成嚴重損害，另外由于其本身會根據種類需要添加相應香精，也可能會對人類造成慢性傷害。

電子煙的概念定義為霧化器和主機構成的電子設備，霧化器裝煙液，主機裝有可充電或可替換型電池和控制元。《電子煙管理辦法》中描述，電子煙包括煙彈、煙具以及組合銷售的產品，不包括加熱卷煙[2]。同時類似電子煙產品需要在其外觀內明確標明“不含尼古丁”，這也在售賣過程中定義了電子煙和非電子煙的界限。一般而言，電子煙的煙液包括尼古丁、植物甘油和香精等，而尼古丁作為煙草傳統蒸餾物，對身體危害較大。電子煙通過電池驅動霧化器對煙液進行加熱，通過傳遞運動，傳遞至使用者呼吸道內。雖然產品的外觀和內部結構差異較大，但是電子煙和傳統香煙均對未成年人健康造成較大的威脅。根據中國疾病預防控制中心的《2020年中國中學生煙草調查》數據[3]，初中生、高中生和職高學生的電子煙使用率分別為2.7%、2.2%和4.5%，較2019年的2.7%、3.0%和4.5%呈現小幅度下降的趨勢。自電子煙在國內推進以來，有研究表明，青少年和青壯年的第一次抽煙群體更容易接觸電子煙而非卷煙[4]，這也造成了煙草制品更容易在年輕群體中推廣，進一步促成了電子煙產品的發展，不利于未成年群體的健康發展。

有關信息顯示2017年以來我國電子煙市場規模從40.08億元[5]，提升至2021年的91.01億元，雖然總量提升了一倍多，但是增速呈現逐年下降的趨勢，有研究分析2021年-2023年電子煙市場經濟規模的增速呈現上升態勢。總體而言，隨著年輕人對電子煙的熱度逐漸下降以及市場監管力度的逐漸加強，電子煙市場的擴大速度逐漸放緩。2020年，我國電子煙市場的上市公司累計達到8.32萬家穩定上市公司，電子煙公司數量的年增長率呈現廣泛上升趨勢。有關數據表明2021年世界各國中，美國電子煙市場滲透率位列第一，占比為38%，排在第二和第三的分別是日本和英國，兩國的市場滲透率分別為30.3%和20.9%，而我國電子煙市場滲透率排名末尾，僅1.5%[6]，說明目前電子煙暫時無法替代卷煙在煙民中的地位。現階段我國電子煙市場競爭梯隊包括：第一梯隊，卓爾悅、杰士博、賽樂寶等，第二梯隊，賽爾寶、思格雷、愛卓依等，第三梯隊，斯寶帝、諾泰科、金頓仕等。

市場大環境表明就電子煙具有的醫療器械和藥物屬性較弱，更傾向于煙草制品，市面上商家往往通過添加維生素、揮發性藥物為幌子，任意添加尼古丁含量。以目前市面上流通電子煙為例，其尼古丁含量以60-80 mg每支為主，而尼古丁的致死量約為70 mg，因此電子煙的尼古丁含量對人體有較大的危害。因此電子煙的歸屬應為煙草制品，且需管控。

2.現有市場管控電子煙模式

2021年底國務院發布修改《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》的決定，首次明確提出電子煙等新型煙草產品參照卷煙的實施規則執行，這也是電子煙“模糊條款”、“模糊標準”以及“模糊屬性”以來，首次將電子煙歸納于煙草制品規則[7]。另外，電子煙迅速發展，對青少年身心健康造成嚴重威脅，根據《關于進一步保護未成年免受電子煙侵害的通告》，明確指出不得在任何場所向未成年人出售電子煙。在更為嚴苛的監管模式下，如2021年國家煙草專賣局頒布《電子煙管理辦法（征求意見稿）》電子煙市場融資呈現逐年下降的態勢，品牌融資大幅下滑，以手機店、家用電器為主的電子產品銷售電子煙的代理渠道呈現上升態勢。

在電商平臺，電子煙的銷售限制成形于2020年。在當年11月1日，國家市場監督管理總局和國家煙草專賣局聯合發布通告，全面禁止電商平臺銷售電子煙。對于線下售賣電子煙的行為，由于出售行為的隱蔽性，難以形成足夠的限制，尤其是對于小作坊、三無產品打著“多種口味”、“價格便宜”的口號，更能夠吸引未成年人購買，這是開展電子煙整治活動所不能容忍的。目前仍然沒有相關法律法規禁止在線下實體店內售賣，同時對出售電子煙的許可也較為寬松，對于不具備售賣電子煙許可的實體店，《中華人民共和國刑法》認定為擾亂市場秩序的非法經營罪。

3.有關管控模式的弊端與思考

3.1.監管界定不清，電子煙定義模糊

電子煙最初進入我國的主要屬性為醫療器械、電子設備和藥品，處于法律監管的漏洞區域，由于與傳統煙草產品——卷煙的形式差異較大，因此很難讓電子煙與煙類產品產生聯系。同時，電子煙不存在事實上的煙草絲，因此國家煙草局在早期無法對其的規格標準和售賣進行管理，2021年國家煙草專賣局發布《電子煙管理辦法（征求意見稿）》，明確指出需要加強電子煙管理，同時規范電子煙市場秩序[8]。筆者認為，現有的法律條文對電子煙的歸屬劃分為煙草制品較為單一，應當認為電子煙除了霧化器內部的煙草屬性外，剩下的部分屬于電子產品，并依據電子產品屬性對其生產標準進行監管，統一市面生產標準。

3.2.網絡銷售渠道仍然處于“灰色地帶”

隨著對電子煙市場的管控力度增強，傳統電商平臺禁止售賣電子煙產品，可以售賣吸入式不含尼古丁的戒煙產品。在傳統電商軟件中檢索“電子煙”，淘寶中明確標明國家法律法規規定禁止售賣電子煙，而京東則顯示無相關商品，但是在有關報道中，仍然有未成年人通過網絡渠道購買電子煙，并可以通過相關電子煙產品的企業網站對電子煙產品型號、售價進行瀏覽。這說明雖然頒布相關法律法規對網絡售賣電子煙行為進行打壓，但是部分網店商戶仍然鋌而走險違規售賣，另外在電子煙廠家的主頁也沒有對未成年用戶進行過濾。甚至有關商家對電子煙廣告進行虛假宣傳，包括“健康電子煙”等，降低一般群眾對電子煙危害的防范意識，不利于全民健康的推進。

3.3.稅率較低，難以管控小型民營企業

電子煙的稅收按照有關數據顯示[9]，國內電子煙滲透率為1%時，電子煙行業每年產生約50億的稅收，而2023年我國的電子煙滲透率可能達到2.2%以上，因此其創造的稅收十分可觀。由于電子煙具有電子產品、藥品的共同屬性，因此難以歸類于某種特定的稅收條目中，同時電子煙由于售價高昂，稅收較低，因此受到中小型企業（尤其是小型民營企業）的追捧。電子煙的稅收種類主要包括增值稅和企業所得稅，相較于卷煙的煙葉稅、消費稅、增值稅、企業所得稅、進口關稅、城市建設維護稅、教育費附加稅等稅種，電子煙繳納稅費處于較低的水平。2018年，煙草領域稅收達到11556億元，卷煙綜合稅率達到66.6%，而電子煙的稅率不足20%[10]，難以從根本降低市場對電子煙的熱情。由此可能產生大量不具有生產資質的小型作坊進入電子煙生產領域，不利于電子煙相關標準的建設、電子煙生產質量和消費者的人身健康。

4.推動電子煙監管法治化進程之我見

4.1.強化市場監管范圍，構建多部門管理體系

目前我國僅有少數地區對電子煙有明確管控，相關報道表明現階段有大量電子煙產品作為電子產品進入手機店、家用電器店等實體店進行銷售，甚至進入到大學校園，對校園公共健康形勢構成挑戰。由于我國對電子煙產品的界定和管理模式存在較大的“模糊地帶”，對電子煙的管理主要集中在國家煙草局和國家市場監督管理局，沒有實質性法律法規對電子煙的售賣場所進行規定。因此對于大學校園售賣電子煙的問題可以通過當地食品藥品監督部門對管理層進行約談，而實體店售賣電子煙則由上述監管部門對其銷售對象進行限制，強化出售登記制度的實行，構建食品藥品監督部門、公安部門以及銷售行業代表為一體的多部門管理體系。

4.2.加強對電商平臺電子煙售賣的管控

未成年人對電子煙的好奇以及從眾心理，促使其成為電子煙的潛在受眾，但是電子煙對未發育成熟的未成年人的傷害更大，因此避免電子煙進入未成年人群眾中至關重要，有關法律法規明確監管部門對學校附近電子煙銷售進行取締，避免電商平臺對電子煙產品的出售。但是實際情況表明，仍然有電商平臺內商戶通過隱秘渠道對電子煙產品進行出售，同時電子煙生產廠家也有網站主頁誘導購買之嫌，此外電子煙廣告對電子煙的發展至關重要，如何規范電子煙廣告也是目前管控電子煙發展的重中之重。因此，必須對出售有關電子吸入式（不含尼古丁）商品的商戶進行更詳細的調查和準入，確保其不具有類似商品的庫存，確保電子煙不進電商平臺，對相關違規現象“零容忍”，建立相關處罰機制。對有關電子煙生產廠家主頁網頁進行規范，避免其出現商品價格和圖樣。

有關報道介紹目前我國深圳、大連、武漢等城市已經開始推進電子煙以及煙草制品廣告的全面禁止，甚至深圳在2020年開出國內首張關于電子煙廣告的罰單，所以現階段必須強化全面禁止電子煙的規定，可以在二線城市試點推行，強化在一線城市的執行力度，并逐漸推廣至國內各大城市的電子煙行業。

4.3.提高電子煙生產過程中稅收和行業標準

由于我國現階段仍然沒有對電子煙的具體稅收歸屬進行分類，因此可以對電子煙生產過程中需要尼古丁原液進行征稅。如2019年，美國眾議院批準了對尼古丁電子煙的征稅，因此我國可以相仿其他國家對電子煙內尼古丁原液進行征稅，抬高電子煙的生產成本，提高電子煙的售價，降低無收入或低收入人群（尤其是青少年）的購買和使用數量。同時，強化電子煙生產的行業標準，正如電子煙的電子產品屬性一樣，應當對電子煙外觀、霧化器、主機、尼古丁-香料比例和含量等進行統一標準，避免出現不合規格的劣質產品，提高電子煙生產企業的準入標準。

4.4.提高立法精準度

我國現行的《煙草專賣法》對煙葉、煙絲、復烤煙葉、雪茄煙、卷煙、煙紙、濾嘴棒等進行闡述，但是對電子煙霧化器和其他零部件的條款暫未發現。應當強化電子煙中尼古丁、煙油、類似煙絲物質作為管控物質進行監管，另外對涉及到電子煙生產核心的霧化器也應當建立有關國家標準，管控內容物容積和內容物各組分含量，減少單支電子煙內尼古丁含量，降低電子煙的健康風險。同時強化電子煙生產設計規格的嚴格篩查制度，通過煙草部門和食品藥品監管局牽頭多部門從電子煙的生產、使用、廣告、稅收、銷售和包裝等領域對電子煙進行更嚴格監管，對電子煙霧化器的生產、研發和銷售業務進行管控，并需要企業獲得并提供許可證。

結束語

電子煙雖然沒有對其屬性進行明確歸類，但是其含有與傳統煙草相當的尼古丁，因此電子煙對人體的傷害不亞于甚至超越傳統煙草。同時隨著電子煙市場的不斷擴大，對青少年的威脅不斷提升，因此如何強化電子煙管控是目前制約電子煙穩定發展的重要問題。本文主要從監管范圍、電子煙的網絡銷售和電子煙稅收和行業標準的制定進行研究，認為目前仍然存在較多的監管漏洞，需要構建多部門電子煙管理體系。綜合而言，現有的法律體系已經將過去幾年無序化發展的電子煙行業有序化，從電子煙及其衍生產物有需求到高質量生產仍然有較長的路要走，電子煙的國標出臺和多部門立法監管，才能讓類似的市場亂象得以消除。

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