煙草在線專稿　　在2015年全省煙草專賣管理工作會議上，陜西省局黨組提出“全新打基礎、全新立規矩、全新定目標”以及“狠抓專賣隊伍素質建設、狠抓專賣目標責任落實”的專賣管理新思路。“三個全新”“兩個狠抓”的提出，是陜西省局黨組在新常態下對專賣內管工作的新思考、新要求，體現了省局黨組對陜西煙草市場和專賣管理水平的判斷。作為一名基層專賣執法人員，筆者結合崗位工作，僅對如何打牢許可證管理基礎提出以下幾點認識和思考。

　　零售點合理布局要走出“距離、數量限制”的誤區

　　當前，受中央“八項規定”、提稅順價、控煙履約等因素的影響，各地卷煙市場持續疲軟、銷售乏力，無論是零售戶還是營銷人員，不約而同有了危機感、失落感和焦慮感。由此，一些敢于思考、勇于創新的煙草人士，大膽提出“放寬辦證條件、壯大零售隊伍”的新設想、新思路，目的是通過降低辦證“門檻”，優化市場資源配置，激發卷煙營銷活力，促進行業健康持續發展。筆者發現，對此大膽設想，擁護者不多，反對的人不少。擁護者認為，打破辦證“舊框框”，建立許可新規矩，是響應政府“減政放權”的具體體現，也是順應卷煙營銷市場化取向改革的有益嘗試；反對者則認為：辦證是專賣管理基礎性工作，“牽一發而動全身”，一旦放寬市場準入條件，辦證戶勢必蜂擁而至，擠破煙草局“門檻”，合理化布局必將失控，市場監管難度無形加大，給專賣管理帶來諸多難題。

　　對上述正反兩個觀點，孰是孰非？姑且不作定論，但可以肯定的說，實踐是檢驗真理的唯一標準。任何一個設想、一項改革，其好與壞、優與劣、行與否，不能停留在“紙上談兵”的討論階段，可以通過探索與實踐，求真知、看分曉、得結論。值得可喜的是，在零售點合理化布局探索進程中，重慶市局大膽創新，先走一步，積極推行依法許可“負面清單”制度，得到國家局關注與肯定，為“全新打基礎”提供了學習借鑒的新方向和新途徑。

　　顧名思義，“負面清單”即法無禁止即可為。換而言之，法律法規沒有明令禁止的事項，公民、法人或其它組織都可以放心去做、大膽去干。作為執法監管部門，不得人為設置“門檻”，對法無禁止的事項加以限制或干預。筆者認為，群眾開店從事卷煙零售業務，應當符合辦證的四個基本條件以及法律明文規定不予辦證的七種情形，這是不容置疑的，也是不可動搖的。但從當前群眾“辦證難”、無證戶取締難等現實問題看，合理化布局中對店與店之間的距離限制、辦證數量的控制等要求，成為群眾申請辦證的苛刻條件，也是他們質疑最多、意見最大、糾結最深最大的焦點話題。以前，我們總以為，合理化布局是專賣法律法規的要求事項，具有法律效率，辦證戶必須無條件執行。但如今，從依法治國、法治煙草、依法行政、依法許可的角度看，無論是《煙草專賣法》《煙草專賣法實施條例》，還是《煙草專賣許可證管理辦法》，對零售點與零售點之間的距離限制、辦證數量與當地人口總量的占比以及繁華街道、主要街道、一般街道的劃分標準，都沒有做出統一、明確、詳細的規定。因此，從嚴格意義上講，各地制定的合理化布局方案對距離、數量限制的設定，是沒有法律依據和法律效應的，是強加在辦證戶頭上的“枷鎖”、群眾辦證的“攔路虎”?，F實中，這樣的例子不少。有的群眾進城辦超市，本想高高興興賣煙，卻因不符合合理化布局的間距要求，甚至相差4-5米，導致無法辦證，從此“淪”為無證戶。有的農村打工者返鄉，打算在家門口開便利店，只因本村卷煙零售戶數量“飽和”，不能辦證，只得“忍痛割愛”放棄了。難怪一些群眾坦言：“雖有雄心壯志開店，辦證卻比登天難。求婆婆，告奶奶，沒有熟人靠邊站?！?/p>

　　群眾的怨言怒氣，折射出煙草專賣行政許可的諸多弊端，很值得每名專賣管理人員深思細思反思。事實也是如此。近十年，卷煙市場秩序穩定，卷煙零售利潤空間提升，辦證群眾明顯增多。按理說，群眾辦證賣煙，這是好事情，我們應該熱情服務，依法許可。但實際工作中，許多專賣管理部門走不出認識上的“誤區”，以店與店間距、辦證數量為“擋箭牌”，隨意抬高辦證“門檻”，人為干預群眾辦證，致使正常的辦證渠道不暢通，甚至被堵死，更談不上辦證的規范性、透明性和時效性。加之“關系證”“人情證”的出現，助長了不正之風，敗壞了行業形象。群眾對辦證的公平公開公正性常常質疑，難以信服，甚至投訴上訪。前年，被央視“曝光”的廣西羅城縣局“明白證、糊涂辦”丑聞，足以說明，在依法許可方面，行業的的確確存在這諸多漏洞與弊端。

　　筆者十分贊同、推崇重慶市局的“負面清單”制度。因為，此項改革不是對合理化布局的否定，而是打破了十幾年來合理化布局的“條條框框”，讓專賣人員走出辦證工作“誤區”，放下包袱，輕裝上陣，不再“拉著卷尺測距離、數著煙囪算戶數”。另外，用“負面清單”統攬辦證工作，也符合中央“簡政放權”精神，體現了“法無禁止即可為”的要求，辦證群眾高興擁護，擺手稱快。當然，放寬辦證條件，不等于亂辦證，不等于“只進不出”。只要堅持“寬進嚴出”的管理方針，許可證管理定會嚴格規范、“進退”有序，不會出現“證扎堆”“難管理”等問題。

　　許可證辦理要體現“便民高效”的服務理念

　　時下，群眾對煙草辦證有一個共同看法：申請資料繁瑣，審批時間過長，發證后不能及時供貨。這說明了行政許可存在“制度不嚴、流程不暢、作風不實、效率不高”等問題。比如，有的辦證窗口要求申請人除了提交法律法規明文規定的申請資料外，還必須提供經營場所門頭照、柜臺照、銀行存折等，可謂“手續多、資料厚，缺少一張都不行”。筆者覺得，群眾正常開店，都有經營場所。既然有場所，肯定會制作招牌，購置柜臺。這些“家當”可以在辦證后制作備齊。如果把它們是否到位，作為辦證的前置條件，顯然不符合法定原則和便民原則。讓辦證戶提交銀行存折復印件，這是營銷部門的業務要求，與辦證毫無關系。因此，許可證辦理窗口要樹立“合法、便民、高效、管用”的服務意識，及時為辦證戶“減負”，不能再搞“煩瑣哲學”。

　　在辦證過程中，許可機關要嚴格按照許可證管理制度流程進行，不能再走“排隊等候、集中受理、統一研究、突擊辦證”的老路子。一要“一口受理”。縣級局要對外設立專門的辦證服務窗口，定崗定員，配齊設施，正常辦公，方便群眾咨詢和提交申請。辦證窗口要安裝視頻監控裝置，避免群眾辦證“進不了門，見不上人，交不了資料、得不到回音”等問題；二要限時辦結。對辦證戶提交的申請資料，辦證窗口要在電子顯示屏公開受理、核查、許可、發證日期，并通過手機短信告知辦證戶，隨時接受群眾質詢與監督，以此提升辦證效率。縣級局將辦證是否超時限、咨詢答復是否到位，辦證戶滿意程度，納入專賣部門工作質量考核，對故意拖延、刁難辦證群眾的，要依法依規追究相關人員責任；三要公開透明辦理。在辦證窗口、單位公示欄以及當地政府網站，全部公開辦證條件、流程、申請資料內容及相關表格，公開辦證核查、許可結果，方便群眾查詢、咨詢，確保辦證公開透明，杜絕“暗室操作”、錢權交易等違規行為；四要推廣網上辦理。隨著互聯網的普及與應用，網上辦證成為便民服務的新途徑?？h級局要借鑒工商、金融、通信等行業的先進技術和經驗，建立網上辦證系統病大力推廣，讓群眾足不出戶，就能申請辦證，節約時間少跑路。

　　許可證后續監管要注重“專賣、物流聯動”

　　當前，在一些卷煙市場，違規使用許可證的零售戶不少。多數表現在：許可證轉讓、店址搬遷、有證無店、一證多店、長期關門以及學校周圍存在卷煙零售戶。究其原因，一方面，個別專賣部門存在“重辦證、輕監管”的現象和問題；另一方面，專賣部門對許可證后續監管實行“單兵作戰”，導致異常信息發現難，調查取證難，依法查處難。

　　筆者發現，在一線工作中，送貨員相對專管員、客戶經理而言，與零售戶打交道的次數最多、接觸最頻繁、彼此之間也最熟悉，可謂“天天跑市場，戶戶要見面”。比如，哪家零售戶的許可證轉讓了、地址搬遷了或經常性關門，都無法逃脫送貨員的慧眼，可謂“第一見證人”。為此，建立專賣、物流協同監管機制很有必要，大有益處。一要強化信息共享。利用局域網，建立專賣、物流部門信息共享平臺，及時溝通、相互反饋本轄區、各線路、重點戶的許可證使用信息，便于專賣部門及時掌握許可證使用情況，進而摸底調查，依法查處違規使用許可證行為；二要強化調查取證。利用手機、短信、微信圈、QQ等通訊載體，建立送貨員、專管員“一對一”聯系制度，通過信息聯絡、確定監管對象，制定相應對策，密切配合，多方取證，識別假象，讓監管對象在確鑿的證據面前無法狡辯，承認事實，接受處理；三要強化實地監管。內管、紀檢、督查部門要加大對送貨員、專管員等重點崗位監管力度，定期跟隨專管員入戶檢查，跟隨送貨車輛送貨，通過核對零售戶許可證基礎信息、監督送貨到位情況，看他們在許可證管理、異常信息反饋中，是否存在行政不作為、亂作為、不報、瞞報、少報異常戶信息、收受賄賂等違規違紀行為，一旦發現，要嚴肅查處，絕不姑息遷就，確保許可證后續監管扎實到位，富有成效。

　　許可證日常管理要建立“預警”機制

　　在許可證管理中，除了強化制度、規范流程、嚴格把關、共同監督外，還要建立不同形式、不同載體的“預警”機制，確保依法許可環環緊扣、步步到位、不出“紕漏”。一要建立合理化布局預警。