煙草在線專稿　　近年來，煙草專賣管理部門不斷完善行業準入和退出機制，并通過聯合執法加大了對無證戶的查處力度。無證戶的存在，一方面導致了卷煙流通渠道的混亂，給回收和制假售假的不法分子有機可乘；另一方面造成了卷煙市場的負外部性，給持證客戶和消費者造成了巨大的損失。而現實中，由于受到專賣執法人員執法權限等因素的影響，如何有效地整治無證戶仍是一個難題。文章以產權理論為基礎，對無證戶的整治提出了一些新的認識。

　　一、產權理論的介紹

　　產權是效率的決定因素，清晰的產權可以很好地解決外部不經濟和社會激勵問題?？扑拐J為在協議成本較小的情況下，無論最初的權利如何界定，都可以通過市場交易達到資源的最佳配置，因而在解決外部侵害問題時可以采用市場交易形式。

　　卷煙戶經營過程中同樣無法擺脫由于負外部性帶來的“公共牧地”悲劇：該管的煙草專賣管理部門沒有權力管，能管的工商行政管理部門又經常置之不理，因此容易造成管理空地現象。沒有嚴格的產權界定，公眾利用公有產權時排他性限制小或者違反限制的成本較低，因而使得這種負外部性持續存在，影響其他人使用該公有產權的自由。在卷煙戶的管理過程中需要考慮到公有產權的配置問題，但是政府在管理過程中卻面臨著以下矛盾：煙草專賣管理部門對無證戶沒有直接打擊的權力，聯合工商執法，一方面會帶來高昂的管理成本，另一方面強令打擊容易激化社會矛盾；對于無證戶帶來的負外部性，現有的管理手段卻不足以有效遏制，而放任不管不僅會引起持證客戶的不滿，而且會帶來大量的尋租行為。

　　二、無證戶情況分析

　　1、產權界定不清晰

　　我國實行煙草專賣制度，任何從事卷煙零售業務的組織和個人都必須持有法定的煙草專賣零售許可證，即產權的排他性。然而，在具體的操作過程中，產權不實現象卻普遍存在。當前的產權不實情況，無外乎三種：第一是產權過期，由于許可證到期未及時辦理延續或者注銷手續的；第二是產權變化，因經營主體、企業類型和地址發生改變，而未及時辦理換證手續的；第三是產權空置，經營主體因某種原因暫停營業，而未辦理相關手續的。這三種情況，都對卷煙市場的穩定造成沖擊，導致了資源的浪費和強占。

　　2、產權違法成本低

　　按照《煙草專賣法實施條例》規定，無證經營卷煙戶的處罰必須由工商行政主管部門，或者工商行政主管部門根據煙草專賣管理部門的意見執行，停止經營卷煙零售業務，沒收違法所得，處以違法經營總額20%—50%的罰款。不僅處罰力度較輕，起不了很好的懲戒效果，在實際操作過程中也面臨著諸多問題。首先，工商行政管理部門往往對此類行為缺乏執法熱情，以為這是煙草專賣管理部門的責任；其次，聯合執法的程序較為繁瑣，成本較高，而煙草專賣管理部門又處于相對弱勢的地位。

　　3、產權監管不到位

　　無證經營的屢禁不止，很大程度上與我們的事后監管不力有關。一方面是行業內部監管不足，原因不僅在于專賣執法人員在無證戶的查處上缺乏權限，還在于無證戶數量繁多、分布廣泛的特點，單靠專賣的人力、物力，不足以應對。另一方面是由于行業外監督的缺失。煙草行業涉及面廣、利潤巨大、市場準入嚴格等原因，更需要全體社會成員的共同監督。但是就目前來看，社會公眾的參與意識較為薄弱，又缺乏便捷有效的參與途徑，實現社會監管依舊面臨著不小的障礙。

　　三、無證戶管理對策

　　通過以上分析，我們知道無證戶的管理必須是一個系統化的過程。在產權的前期準入、中期監管、后期退出方面，都必須要有嚴格的把關。為此，筆者構建了“EPSE”無證戶管理機制，從各個環節提出了具體的應對策略。

　　1、嚴格產權準入（Entrance）機制，科學劃分許可區域

　　對于新辦申請、延續申請和因主體、企業類型或者經營地址發生改變申請重新辦證的，都免不了實地核查這一程序。在此過程中，務必要嚴格遵守各地方出臺的《***煙草制品零售點合理布局規定》，并提交《煙草專賣零售許可證核查意見書》和《卷煙經營場所勘察表》。堅決抵制“關系戶”、“權力尋租”等現象的發生。同時，也要根據不同地方的經濟發展水平和卷煙市場特點，及時改進零售點合理布局規定。當前，我國城市建設如火如荼，“撤村建居”、“三拆一改”工程的進行，造成原先的經營地址和零售布局屬性發生了巨大變化。合理布局規定必須與時俱進，及時作出調整。為了方便想要申請辦理卷煙零售許可證的客戶，我們還可以通過網絡技術手段，及時地公開一些可辦理區域供他們自行查詢。既節省了他們的時間，也提高了我們的工作效率。

　　2、嚴肅違法懲戒（Punishment）機制，提升專賣執法威性

　　違法成本較低，容易助長不法分子的囂張氣焰，使規范管理面臨更大的挑戰。一方面，我們要加大處罰力度，對無證經營的行為絕不姑息；另一方面，要完善責任追究制度，對放任無證經營的行為要定期進行監督和檢查，并落實到相關責任人。同時，要提高專賣執法人員的執法威性，促使無證戶自覺履行相關規定。首先可以通過立法的途徑加大專賣執法人員對無證戶的管理權限，或者是通過聯合執法機制建設的常態化，提高專賣執法人員的地位；其次需要通過相關法律法規的教育和執法技能的培訓，促進專賣執法人員執法行為的公平公正；最后要組織好人員，通過技能鑒定和執法考試，夯實我們的執法隊伍根基，保證執法行為的合法性。

　　3、加強產權監管（Supervision）機制，加強聯合執法力度

　　當前零售客戶的監管通常是自上而下的“單中心”管理模式，這種模式監管面小、成本較高，當務之急就是要設計一套行之有效的多元監管機制。監管的主體除了專賣執法人員以外，還可以是客戶經理、送貨員、其他零售客戶，因為他們與零售客戶的聯系最為緊密，有利于收集第一手資料。同時，還可以動員社會力量，通過拓寬和完善舉報投訴途徑，發揮社會公眾監督實效，讓無證戶無處遁形。當然，我們還需要強化與公安、工商、海關等多個部門之間的配合，對他們的權責做出明確的規定，形成多元聯合監管主體和聯合執法機制的常態化。在政府主導之下，在合法性的基礎之上，加強聯合執法的力度，可以更好地解決卷煙無證經營的問題。

　　4、完善產權退出（Exit）機制，全面排查產權不實

　　我們在加強對無證戶打擊力度的同時，也不能忽視對他們合法權益的保護，積極引導符合條件的前來辦理新辦證手續。同時，違法持證客戶的有序退出也可以更好地促進卷煙資源的合理分配。首先，必須嚴格執行許可證退出的程序。按照“走訪調查—搜集證據—作出決定—告之—公告”的程序，多方面深入地調查取締產權不實的零售客戶。其次，作為專賣執法人員，需要加強與客戶經理和送貨員的交流，并與廣大零售客戶建立良好的關系，以便掌握最新動態。再次，要做好經營店面的形象采集工作，一旦與數據庫中原有的形象不符，就要進行嚴查，減少投機取巧的行為。最后，要強化政策宣傳和信息平臺建設，及時公告許可準入和退出情況，讓卷煙戶及時掌握信息。