煙草在線專稿　　煙草專賣許可證分為煙草專賣生產企業許可證、煙草專賣批發企業許可證和煙草專賣零售許可證三種。我們常說的“無證戶”多指無煙草專賣零售許可證經營煙草制品的公民、企業及其它組織。

　　無證戶猶如市場的“牛皮癬”，長期存在，難以“根除”。時下，恐怕沒有哪一家煙草專賣部門敢打“保票”：他們轄區沒有一個無證戶。如何解決無證戶的問題？筆者根據工作實踐有以下幾點思考和建議。

　　無證戶數知多少

　　在一個轄區，無證戶到底有多少？專賣部門肯定有最新的統計數據和無證戶的詳細資料，比如無證戶招牌、地址、負責人姓名、產生原因以及勸導取締的詳細記錄。筆者認為，這些數據有其真實的一面，但不是確切完整的統計數字。根據多年的工作實踐，筆者認為，無證戶不僅僅存在于街面商鋪中，還藏匿在服務娛樂場所、賓館酒樓茶莊、農家樂、建筑工地、城中村、社區、偏遠農村等不易發現的地方。時下，還有一種現象，農村過紅白喜事，一些餐飲服務隊也開始涉足煙草零售，為主家提供卷煙、酒水服務。因此，卷煙市場存在的無證戶數量依然不少，只是我們沒有深入細致的摸排發現而已。他們的存在影響到正常的卷煙經營秩序，侵犯了持證戶的合法利益，更是對煙草專賣管理制度的挑戰，必須全面摸底、依法取締。

　　持證戶王老板說：有的無證戶應付專賣檢查，八小時之內不公開擺售卷煙，把煙放在柜子里或其它隱蔽處暗中銷售。八小時之外或節假日公開擺售。這些戶進貨渠道亂，有時亂賣價、賣假煙，擾亂市場秩序，我們持證戶十分生氣，但沒有辦法。煙草局雖然也多次檢查、取締，但他們就像捉迷藏一樣，取而不絕，打而不死。

　　無證戶“身世”探析

　　無證戶存在的原因，大致可分為三類：第一類是開店當初不符合辦證條件的，又不想放棄卷煙零售生意，成為取締又反彈的無證戶。第二類是持證戶證照轉讓或地址搬遷，煙草許可證被依法注銷，新店主或原持證人重新申辦，卻不符合辦證條件，只得無證經營，淪為新的無證戶。第三類是符合辦證條件卻不愿辦證，自愿成為無證戶。

　　過去，卷煙市場供需兩旺，辦證群眾多，專賣管理部門為了控制辦證總量，在制定煙草零售點合理布局方案時，對點與點之間的距離限制較為嚴格，有的采取米尺丈量，有的甚至用GPS定位測量。在農村市場用人口戶數的多少計算辦證戶的數量，一旦飽和就無法辦證，只得等待哪家退出后再辦證，此謂“退一進一”。

　　由于辦證“門檻高”，導致群眾辦證難、無證戶取締難。辦證過程中，也難免出現”人情證“、”關系證“等不正之風，影響到行業形象。除此之外，煙草辦證當初，為了強推網建，對合理化布局沒有太多的要求，基本上誰要辦證都給辦，辦證提供上門服務。結果辦了許多不符合合理化布局方案的許可證。比如，有的街道商店緊挨一起，間距為零，有的村子不大，零售戶十幾個，明顯超過規定和要求。許多中小學校周圍存在零售戶。這些問題在過去沒有太大爭議，但在當前就顯得不合時宜，問題多多。這些歷史遺留問題予如不及時解決，新老問題交替，勢必增加無證戶取締難度。

　　無證戶王老漢提起辦證，顯得十分惱火：“我承認自己的店不符合辦證條件，但為何有的店與店之間的距離兩三米，都能辦證賣煙？說什么歷史遺留問題，我看明白證糊涂辦，糊弄我們這些老百姓呢！誰想取締我，首先得解釋清楚啥叫歷史遺留問題？”

　　降低“門檻”重監管

　　煙草專賣法律法規明確規定：經營煙草零售業務，必須取得煙草專賣零售許可證。那么，當前形勢下如何解決無證戶的問題？這是專賣管理的基礎工作，也是涉及到依法許可、依法監管等方面的一項重大研究課題。為此，筆者有以下幾點建議和意見。

　　一要推行“負面清單”制度。何為負面清單？通俗地講，就是市場準入不能去做的事項，要求市場進入方嚴格遵守，不得違反。換而言之，煙草專賣法實施條例》和《煙草專賣許可證管理辦法》對辦證的基本條件和不予許可的幾種情形，做了明確規定和要求。只要申請辦證符合基本條件，并不在負面清單之列，就能取得市場準入資格，辦理煙草專賣零售許可證。現在有個熱點問題：有人認為推行負面清單，就不要合理化局部了。我覺得，在煙草專賣法還未對該條作出刪除之前，依法許可不能放棄這一原則，但可以放寬零售點與點之間距離的限制，不再人為限制辦證數量。也就是說，合理化布局不能取消，但辦證條件不再嚴茍。這樣以來，將有一大批無證戶納入到專賣管理之列，成為合法的持證戶，不再為辦不下證而牢騷滿腹，也不再為無證經營而提心吊膽。

　　二要建立市場退出機制。有人說：實行負面清單制度，降低辦證門檻，新增戶會越來越多，加大物流送貨成本，增加市場監管難度，影響市場秩序穩定。其實，這種想法是多余的，也恰恰證明了過去專賣管理的失誤所在。以前，專賣管理長期存在“重辦證、輕監管”現象和問題。零售戶也認為：只要辦了證，就有“護身符”，想咋賣煙都行，有的甚至把許可證當做私有財產，予以出租、變賣、轉讓。在監管過程中，多數專賣執法部門對售假售私、亂渠道進貨、違反明碼標價政策、阻撓執法、暴力抗法的違法戶，多數采取處罰、責令停業等辦法，很少采取注銷許可證、令其退出市場的強硬手段。正是這樣監管模式，導致持證戶有增無減的現象。筆者覺得，簡政放權、降低市場準入條件，激發市場活力，這是國家改革大方向、大趨勢，煙草專賣部門要認識到位，不可因循守舊。要改變過去“重辦證、輕監管”的現象，制定更加嚴格的監管制度，規范約束零售戶經營行為，嚴格監管許可證使用情況，對違反制度規定達到市場退出條件的，一律責令退出卷煙經營，不搞“下不為例”，不姑息遷就。“有進有出”才能確保市場秩序穩定，提升許可證管理水平。

　　三要依法取締不手軟。降低辦證門檻，能減少一大批無證戶，但也有少數無證戶不符合新的辦證條件，比如學校周圍的無證戶、無固定經營場所的無證戶、醫院、黨政機關內部的無證戶等等，對這些無證戶，要聯合工商、公安部門，采取強有力的措施依法取締。同時，對那些符合辦證條件不愿辦證的，也要依法取締到位。除此之外，專賣部門要定期深入轄區服務娛樂場所、農家樂、夜市、建筑工地、生活社區等，摸底調查無證戶，及時登記造冊，制定相應對策，確保轄區無證戶發現及時、監管到位、取締徹底。

　　總之，卷煙市場無證戶問題由來已久，原因復雜，監管有漏洞，取締難度大。但筆者相信，再難的工作，只要多想辦法、用心去做，就能取得顯著成效。當前國家提出了簡政放權等重大舉措，各地煙草專賣部門正在積極研究、穩妥推行負面清單制度。有句話“問題倒逼改革，改革解決問題”。隨著諸多新舉措、新規定的出臺，卷煙市場無證戶的問題將很快得以解決。到那時，廣大基層專賣人員將不再為無證戶取締難而“頭疼傷腦筋”了。