■本期嘉賓

　　安體富　中國人民大學財政金融　學院教授

　　孫旭陽　資深媒體從業者、評論人

　　鐘民　北京大學法學院法理學　研究者

　　《煙草控制框架公約》在我國已生效6年，然而卷煙產量非但沒減還在節節攀升。去年衛生部公布的《公共場所衛生管理條例實施細則》（以下簡稱《條例》）規定，室內公共場所全面禁煙，然而效果并不顯著。全國人大副委員長韓啟德“2012年中國控煙論壇”上表示，全國人大常委會今年已派出了專門的調研組到幾個發達國家了解控煙程度，同時也在國內進行調研，為控煙立法做積極準備。日前，南方日報邀請了法律、財稅、社會傳播三領域人士就“控煙”問題進行了探討。

　　控煙牽扯多方利益

　　南方日報：目前控煙必然會涉及多方利益，怎么去協調這些利益，衛生部《條例》出臺一年多了，但公共場合吸煙的情況仍屢禁不止，對此您怎么看？

　　鐘民：衛生部去年出臺了《條例》，然而控煙牽扯到很多不同的利益方面，比如煙草系統、衛生系統對控煙的看法就肯定不同，煙草局掛在工信部下，衛生部與之屬于不同系統，不可能直接出條例規限對方。起碼就目前的行政體制而言，讓煙草局執行衛生部門的條例，還是很困難。另外，單個部門制定的條例肯定不如多部門聯合制定的法規有效，而針對控煙的立法由人大制定，與條例規定相比，法律效力更大。

　　《條例》涉及到一個適用范圍和權限的問題，主體以勸阻為主。如果強行規定在室外或室內抽煙都要直接罰款，一方面公眾心理接受不了，另一方面執行起來也很難。比如在公共場所，可能就涉及到多部門管理的問題，環境、城管、衛生各方面要協調起來，這就又回到了行政立法層面，不是衛生部一個部門能決定的。現在社會呼吁控煙立法，除了法律效力更強，對權利責任的執法主體規定也會更加明確。

　　孫旭陽：《條例》要求在公共場合禁煙，但現在的咖啡廳、餐廳等公共場合有很多還沒做到，網吧幾乎也都沒執行禁煙的規定。缺少公安、消防、工商等多部門的共同介入，導致禁煙條例很“軟”。如果沒有硬性懲罰措施，《條例》的作用就難以彰顯。

　　利稅多不代表具有合法性

　　南方日報：煙草行業往往是納稅大戶，立法控煙是否會遇到障礙？

　　鐘民：針對控煙，在立法層面的阻礙就會比較大。國務院法制辦可以先協調各部門制定幾種針對控煙的法規，等時間成熟再上升為法律。一部法律的落實需要細則、執行來支撐，落實到具體的實施部門。衛生部的《條例》本身也具備法律效力，只是沒有法律嚴格。如果《條例》要上升為法，則要由人大制定。人大有專門的法律工作委員會，會專門成立一個立法小組，調集專家進行論證、前期調研，針對涉及的條款征詢衛生部、煙草局等相關部門意見。出臺征求意見稿，征詢社會各界的意見。接下來才會進入正式立法階段，包括召開座談會、工作會議，制定正式法條，周期和周折都不會少。就目前來看，來自煙草系統的阻力很大，控煙法的出臺有路線圖，還看不到具體時間表。

　　孫旭陽：從煙葉種植，到消費者抽到一支卷煙，每個環節都涉及相關利益集團，而且煙草的稅收在國家稅收中占一定甚至較大比例。刨除利稅大戶的頭銜，煙草公司和煙草專賣局是兩塊牌子一套人馬，這使控煙阻礙加大。此前煙草院士事件，足以表現控煙面臨巨大阻力。有人說煙草是納稅大戶，不能輕易控煙，這是詭辯：從倫理上說，如果煙草的稅收多、利潤空間大，那么毒品呢？如果不禁毒，即使課以200%的重稅，肯定還有人販毒。利稅多不代表具有合法性。

　　南方日報：輿論呼吁提高煙稅，這樣的調整能否推動控煙的進程？

　　安體富：關于提高煙稅，現在的爭論很多。從國外通過提高卷煙稅率抑制消費的實踐上看，是有一定作用的，但也有觀點認為在中國提高煙稅作用不會太大。提升煙稅后，煙草的銷售方很有可能把這筆費用轉到消費者身上。我國目前的煙稅和世界其他國家相比是偏低的，還有提升空間，比如對從量稅就可以進行實際調整。

　　吸煙損失高于煙草利益

　　南方日報：中國是《煙草控制框架公約》的一員，但從實際操作來看，似乎履行《公約》規定的意愿不強，您怎么看？

　　鐘民：除非國內法明確規定以《公約》為準，很多時候《公約》不能代替國內條例法規。在制定相關法律方面，肯定會受到來自利益集團的阻礙。比如在美國制定采購法，就涉及到軍工集團的利益，制定知識產權保護法，則會涉及一些科技或者媒體集團的利益。在中國，煙草屬于壟斷行業中的利稅大戶，很明顯有“發言權”。在履行《公約》的過程中，如果煙草系統不參與或者妥協，執行難度就很大。另外，香煙產生的危害不能立馬顯現，甚至有人覺得危害微乎其微，煙民自覺履行《公約》規定的可能性更小。

　　孫旭陽：吸煙每年都造成巨大損失，比如污染環境、致癌的危害，國家在這些方面的投入遠遠高于煙草能帶來的稅收利益。吸煙的現實危害很明顯，不存在長期利益和短期利益之爭。控煙并不是不允許人吸煙，而是不允許在公共場合或影響別人健康的情況下吸煙。一些吸煙者所主張的無時無地不吸煙的權利是不存在的，這等于同時主張自己有讓他人吸二手煙的權利。控煙的本質應拋去利害關系和阻力造就的難度，堅持一種倫理。