電子煙作為新型煙草制品的典型代表，其發展之迅速在國內外引起廣泛關注，對傳統煙草產業、煙草發展環境特別是煙草市場監管的方法和手段帶來了巨大的沖擊和影響，時代的發展讓我國電子煙的監管成為必要。本文從電子煙發展的背景、定義入手，理順當前電子煙在當前立法和政策下的態勢，提取監管方面的重點問題，有針對性地提出相應的建議和措施，為今后電子煙監管的具體方式提出相應的見解。

一.電子煙的定義

不知從何時開始，電子煙悄然作為一種“戒煙神器”廣受吸煙者推崇，不少商家也打出類似的戒煙廣告吸引顧客。

在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則當中新增如下規定：新型煙草制品，譬如電子煙等以本條例中關于卷煙的規定為參照來執行。這表明電子煙監管立法進程已經開啟，其中，如何理解條例中的“主語”——“電子煙等新型煙草制品”至關重要，這將直接決定未來監管的對象和范疇，更需厘清概念，準確定義，這將是電子煙未來監管與良性健康有序發展的前提。

作為一種電動設備，電子煙一般是由霧化器、主機共同構成，霧化器是用來裝煙液，主機則是裝有電池和控制單元，通常情況下，電子煙的煙液中包含了尼古丁、丙二醇、植物甘油以及各式各樣原料不同的調味劑等成分。經過霧化器的加熱功能以后，煙液會轉變成氣溶膠，最終向使用者傳遞，使其吸入。

目前市場中各類電子煙產品的類型規格、配件性能和煙液成分及其含量各異，市面上的電子煙煙液不會明確標注尼古丁含量，電子煙的品牌存在一定差異，其尼古丁含量也各不相同，通常情況下，其含量與煙液的包裝標準存在一定差異，并且只有少數煙液會使用尼古丁純品，大部分煙液會使用煙草提取物。但在我國，尚未出臺相應的規定或標準，對其生產工藝、產品規格、煙液配方和使用安全性等方面實施有效監管并建立統一審核標準，生產廠家可任意添加香精和尼古丁等成分，甚至為了招攬客戶，以添加維生素等成分來打著無害的旗號欺騙消費者。

二.電子煙發展現狀

電子煙行業正在高速增長。中國電子商會電子煙行業委員會發布的報告顯示，2020年中國電子煙內銷零售預估145億元，同比增長30%；出口預估494億元，同比增長12.8%。該行業協會還預計，2025年中國電子煙內銷可達498億元，出口可達1697億元。但在近幾年的發展中，可見電子煙產業主要在向實體經濟蔓延。

以筆者所在縣份為例，在對市場進行走訪調研中，峨山縣城內有3家電子煙實體店，且均為頭部知名品牌，這些企業品牌都是在2020年后才迅速成長壯大。究其原因，2019年11月1日，國家煙草專賣局、國家市場監督管理總局聯合發布了《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，敦促電子煙生產、銷售企業、個人及時關閉電子煙互聯網銷售網站或客戶端，撤回發布的電子煙廣告，電商平臺及時關閉電子煙店鋪，并將電子煙產品及時下架。2020年7月，國家煙草專賣局、國家市場監督管理總局印發《電子煙市場專項檢查行動方案》，要求全面清理互聯網電子煙售賣，以切實保護未成年人身心健康。可見，一系列的規定出臺后，電子煙線上銷售已舉步維艱，紛紛向實體店售賣方式開辟銷路。

再看近幾年有關的案件：2019年，北京市豐臺區人民法院審理了北京首例非法經營電子煙案，被告人王某是一名微商，平時就在朋友圈內賣一些代購的物品。2018年1月份，他發現很多朋友在抽電子煙，覺得找到了一個巨大商機，王某開始四處托關系找門路，最終以320元的價格開始從國外購買煙彈，通過微商、朋友圈等多種途徑進行推廣銷售，每條煙彈的價格以350元的價格售賣，每條賺取30元的差價。至2018年9月被警方抓獲時，王某販賣電子煙涉案金額已達8萬余元。法官表示，電子煙雖然不同于普通香煙，但也屬于法律、行政法規規定的獨家、專屬物品或其他禁止銷售的物品。由此可見，雖然在2019年尚未明確電子煙的屬性和監管方向，但從法律視角也傾向將電子煙與煙草專賣品歸屬一類，在未取得零售許可的情況下，不得以任何形式進行銷售。

三.監管存在的問題

3.1.商家的不實宣傳

不少電子煙以 “戒煙神器”、“無毒無害”等廣告出現在大眾眼前，以虛假不實宣傳迎合年輕人追求新鮮刺激的心理，其誘人的香味，在加上其時尚的外觀，引導年輕人吸食電子煙。電子煙真的是戒煙產品嗎？電子煙比傳統卷煙更加無害嗎？并沒有充分的證據表明電子煙的對戒煙是有效的，其實不然電子煙不是戒煙產品，只是一種傳統卷煙的代替品。電子煙的清新香氣，亮麗的外觀，給人以無害的錯覺，其實吸食電子煙也會上癮。電子煙本質上包含尼古丁、甲醛、丙二醇、甘油。無論是尼古丁還是其他添加物，我們都不能斷言對人體是無害的，尼古丁是吸煙者上癮的原因。尤其是有甲醛、丙二醇、甘油、香料等潛在有毒物質的存在，更加不能證明電子煙比傳統卷煙的健康的風險小。

3.2.市場的監管面過寬過大

相比于傳統煙草制品，從監管主體來看，由于新型煙草制品監管既有煙草成分、產品質量、包裝標識、市場準入、廣告宣傳等標準化管理問題，也有產品來源渠道、流通領域、銷售對象等合法合規問題，涉及煙草、市場監管、海關等

多個監管部門，各監管主體既要明確職權范圍，又要緊密協作配合，否則難以形成有效合力，使監管流于形式; 從監管對象來看，新型煙草制品形式多種多樣，更新換代迅速，沒有固定的煙支形狀、盒包條包外觀，沒有統一的噴碼標識，無論生產者還是銷售者多存在夸大宣傳的現象，并且往往通過互聯網、物流快遞等渠道進行銷售，行為隱蔽，監管難度較大。

3.3.線上線下監管難以取得實效

不少電子煙品牌的代工廠、經銷商仍游走在灰色地帶。在電商平臺上，以“電子煙保護套”為關鍵詞搜索，有大量商家店鋪詢問是否有電子煙售賣，對方則給出微信號進行交易，煙桿、煙彈都通過這一途徑繼續在互聯網上流通。目前在京東、淘寶等多家電商平臺搜索電子煙關鍵詞，確實已找不到相關產品。但若搜索“霧化”“戒煙”“0焦油”或者輸入英文單詞，仍能檢索出一些電子煙產品，在網絡的掩護下，未成年人也能輕松通過電商渠道購買這些產品。

即使堅定地將“未成年人”拒之門外，越來越多電子煙品牌卻在不斷討好年輕人。走進任何一家電子煙的線下門店，櫥柜里卻陳列著新奇多樣產品，從外觀設計到煙彈口味花樣，無不吸引著年輕人爭相嘗試。在一些娛樂服務場所，更能發現使用電子煙的低齡化問題。

四.構建市場監管體系初探

4.1.當前的立法形勢

在生產標準依舊模糊，監管法律和方法缺失的情況下，頻頻出現電子煙產品質量不符合要求、發布虛假廣告等問題，電子煙作為類卷煙產品對于消費者特別是未成年人的傷害是不可估量的。2021年11月，國務院印發了《關于修改<中華人民共和國煙草專賣法實施條例>的決定》（國令第750號，以下簡稱《決定》），在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》中增加第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關規定執行”。此規定正式表明電子煙在我國將作為煙草專賣品進行監管。

2022年3月11日，國家煙草專賣局制定發布了《電子煙管理辦法》，于5月1日正式施行，辦法提出：“電子煙產品應當符合電子煙強制性國家標準”。因此，制定電子煙強制性標準是落實上述法律法規的重要手段，也是建立電子煙監管體系的重要技術支撐。《電子煙》國家標準將于2022年10月1日起實施，現確定過渡期到2022年9月30日結束。

之所以設定5個月的實施過渡期，是為了讓電子煙生產企業有時間根據標準要求對產品進行合規性設計，完成產品改造，并向有關部門申請產品檢測和技術審評等工作。在實施過渡期期間，電子煙生產企業還要開展標準的宣貫培訓，深入了解標準技術內容，盡早實現產品達標。在過渡期內，2021年11月10日《決定》發布前既存的電子煙生產經營主體（即存量電子煙生產經營主體）可繼續開展生產經營活動，并應按照《電子煙管理辦法》、《電子煙》國家標準及配套政策要求，申請有關許可證及產品技術審評等，對產品進行合規性設計，完成產品改造，配合各級煙草專賣行政主管部門有序開展電子煙監管工作。

4.2.如何在國內形勢下建立監管體系

從外國監管模式中，我們也可以獲得一些啟發：新加坡、泰國、中國香港對于傳統煙草的管控相對嚴厲，為了進一步保護非吸煙者以及未成年人，對電子煙的態度也更加強硬，全面禁止銷售電子煙。沒有全面禁止電子煙的國家，則明確了電子煙的屬性。日本把電子煙作為藥品監管禁止其在市場上自由流動；韓國則以是否含有尼古丁為界限，將不含尼古丁的電子煙視作消費品，而將含有尼古丁的視為藥品。而美國、德國和意大利將電子煙歸屬于煙草制品進行管理，在這些國家的市場上，電子煙像常規煙草一樣，在生產、銷售、產品宣稱等方面受到更加嚴格的監管。

在立法定位上，我國已明確統一將電子煙納入煙草制品進行監管，2021年6 月1日正式生效的《未成年人保護法( 2020 修訂) 》，也將電子煙禁止性規定納入其中。其中，第十七條第(四) 款規定: 未成年人的父母或者其他監護人不得放任、唆使未成年人吸煙(含電子煙) 、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。第五十九條規定: 學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經營者應當在顯著位置設置不未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志; 對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件。

12月2日，《電子煙管理辦法（征求意見稿）》給出明確答案：“設立電子煙生產企業、電子煙代加工企業、電子煙品牌持有企業和電子煙用煙堿生產企業，必須經國務院煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣生產企業許可證，并經市場監督管理部門核準登記。”有關專家解讀，這意味著電子煙代工廠需要雙重認證。一是取得煙草部門的生產許可證，二是需要在市場監管局獲得核準，方可進行生產。這一點并沒有太出乎市場預料，既然“參照”卷煙管理，在生產源頭進行控制是實施專賣的必要步驟。除了生產環節，銷售環節也全部執行專賣許可制。無論是批發還是零售環節，都需要依法向煙草專賣行政主管部門申請領取煙草專賣零售許可證。不同的是，批發環節的許可證需國務院煙草專賣行政主管部門批準，而零售環節的經銷商則向煙草專賣行政主管部門申請領取。

4.3.如何有針對性地開展監管

一是做到三個明確：明確如何實施專賣專營，是否按照國家計劃生產、經營，是否對煙彈、煙具進行管控；明確可以由民間企業進行研發、生產、銷售的種類；明確、統一電子煙的質量標準，在國家標準的基礎上及時進行細化分類，理順行業管理模式和評價依據。

二是健全完善協調機制。電子煙不同于傳統的煙草制品，有其自身的特點，僅僅依靠單個部門監管是遠遠不夠的。就目前來說，如市場監督管理等部門對市場準入、產品質量、廣告宣傳的監管，衛生健康等部門對公共場所禁煙的監管，煙草部門對向未成年人銷售電子煙行為的監管等，只有充分發揮各執法部門的職能優勢和多部門聯合執法的合力，打出“組合拳”才能夠產生實效。

三是加強源頭管控。目前國家對生產煙草制品所需要的煙葉的種植、收購和調撥等全過程實施計劃管理，有效保證了煙草行業的健康穩定發展。電子煙產品成分中含有尼古丁等對身體有害的物質已經得到公認。電子煙監管應當向產品上游延伸，對涉尼古丁、煙堿、煙草提取物等生產企業，從生產、倉儲、運輸、銷售等各個環節進行全面管控，掌握敏感物資的來源去向，開展有針對性的監管。

四是強化電子煙市場主體的責任，要求其嚴格落實《未成年人保護法》《廣告法》《電子商務法》《反不正當競爭法》等法律法規，不以線上任何形式或渠道進行網絡銷售及廣告宣傳，對于違規注冊的相關微信賬號或小程序應立即關閉。各個電商平臺同樣要積極承擔起主體責任，配合煙草和其他相關部門整改落實。

五是落實具體實務監管方法。除了規定相應的部門對電子煙進行明確監管，還應當呼吁各類組織響應法律法規的要求，在行政部門開展執法、監管時積極配合；規范電子煙生產企業、零售店的經營行為，一方面杜絕虛假宣傳，標明有害健康的宣傳標語，另一方面完善登記制度，讓電子煙出售記錄有跡可循。

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