煙草在線專稿　　《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。新《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱“新處罰程序規(guī)定”）第三十二條也規(guī)定了相關(guān)證據(jù)登記保存的內(nèi)容，實(shí)施證據(jù)先行登記保存作為一種在特殊、緊急情況時(shí)采取的一項(xiàng)證據(jù)保全措施，它主要包含了以下幾個(gè)要件：

　　（1）必須是在證據(jù)如果不登記保存，可能會(huì)被銷毀、滅失或者以后無法取得的情況下；（2）必須經(jīng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；（3）必須在七日內(nèi)做出處理決定；（4）登記保存的物品必須是與涉嫌違法行為直接關(guān)聯(lián)的證據(jù)；（5）對(duì)采取保全的物品進(jìn)行登記。證據(jù)先行登記保存作為獲取證據(jù)的一個(gè)重要途徑，在行政處罰中發(fā)揮著重要作用，因此在行政執(zhí)法部門日常執(zhí)法中使用頻率也比較高。

　　而在執(zhí)法過程中，　一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員由于對(duì)證據(jù)登記保存的概念及要件上的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，在作出證據(jù)登記保存時(shí)不能全面、客觀、合法進(jìn)行，使得我們的執(zhí)法成本和風(fēng)險(xiǎn)增大。筆者結(jié)合證據(jù)登記保存過程中一些較有爭議的問題來論述下在證據(jù)登記保存時(shí)應(yīng)把握的尺度。

　　1、證據(jù)登記保存的地點(diǎn)。證據(jù)登記保存地點(diǎn)的爭議焦點(diǎn)在于否能實(shí)行異地保存。在執(zhí)法實(shí)踐中，為防止當(dāng)事人轉(zhuǎn)移、毀滅證據(jù)，以及在查處較大案件時(shí)，由于數(shù)量多、案情復(fù)雜無法就地保存，執(zhí)法人員往往會(huì)采取異地保存。恰恰是這異地保存，成為很多行政復(fù)議或行政訴訟案件的爭議焦點(diǎn)，而在現(xiàn)行法律中，不管是《行政處罰法》第三十七條的規(guī)定，以及新處罰程序規(guī)定第三十二條都沒有明確規(guī)定證據(jù)登記保存地點(diǎn)，也沒有禁止異地保存。筆者認(rèn)為，在實(shí)際執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員在保證不損害當(dāng)事人合法權(quán)益前提下，不違背《行政處罰法》的規(guī)定下，可以實(shí)行異地保存，這樣不僅提高了執(zhí)法效率，也減輕了執(zhí)法成本。

　　2、證據(jù)登記保存的期限。證據(jù)登記保存期限的爭議焦點(diǎn)在于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)超過七日保存期限未作出處理決定是否因承擔(dān)法律后果。新處罰程序規(guī)定第三十三條規(guī)定了證據(jù)登記保存在七日內(nèi)采取的各項(xiàng)措施，未規(guī)定七日內(nèi)無法處理會(huì)引起怎樣的法律后果。但這并不是說，七日內(nèi)未作出處理決定，保全證據(jù)自行解除，行政機(jī)關(guān)無需承擔(dān)法律后果。筆者認(rèn)為，如果在七日內(nèi)不能做出處理，則應(yīng)將登記保存的證據(jù)發(fā)還給所有人，否則便是程序違法，就要承擔(dān)敗訴的法律后果，如果逾期保存給相對(duì)人帶來財(cái)產(chǎn)損失的，還應(yīng)予相應(yīng)賠償。

　　3、證據(jù)登記保存的范圍。證據(jù)登記保存范圍的爭議焦點(diǎn)在執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員會(huì)不會(huì)任意擴(kuò)大證據(jù)登記保存的范圍。實(shí)行證據(jù)先行登記保存，必須是在特殊、緊急情況下，如證據(jù)有可能滅失、時(shí)過境遷后將難以取得等，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)才能實(shí)施。對(duì)沒有必要進(jìn)行證據(jù)登記保存，或通過詢問筆錄、證人證言、現(xiàn)場筆錄等其他證據(jù)就能夠確定行政相對(duì)人違法事實(shí)的，則不能采取該措施。在執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)往往把握不準(zhǔn)實(shí)施證據(jù)登記保護(hù)的條件，在沒有必要采取證據(jù)登記保存或用其他證據(jù)就足以認(rèn)定行政相對(duì)人違法的情況下，任意擴(kuò)大其范圍，以貌似合法的方式進(jìn)行變相的強(qiáng)制扣押。如在執(zhí)法過程中，煙草專賣局扣留車輛和行車證后并未采取攝像、拍照、記錄等任何方式予以固定；把車輛、行車證作為證據(jù)登記保存對(duì)象予以扣留，而這種行為卻與法律法規(guī)相悖，打起官司來煙草專賣局會(huì)吃虧。

　　4、證據(jù)登記保存清單的制作。證據(jù)登記保存清單制作的爭議焦點(diǎn)在于需要保存的證據(jù)不予登記或登記不規(guī)范。在執(zhí)法實(shí)踐中，遇到涉案物品多時(shí)，尤其是對(duì)涉案卷煙進(jìn)行登記，由于卷煙數(shù)量多、卷煙品牌不認(rèn)識(shí)等原因，往往制作出來的證據(jù)先行登記保存單會(huì)出現(xiàn)卷煙品牌錯(cuò)誤、漏填、數(shù)量計(jì)算錯(cuò)誤，以及大小寫不規(guī)范等情況，從而不能完全、準(zhǔn)確地反映登記保存物品內(nèi)容，容易與當(dāng)事人在保存物品的名稱、種類、數(shù)量、質(zhì)量等方面產(chǎn)生分歧，引起行政復(fù)議或行政訴訟。因此，制作證據(jù)登記保存單時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的格式文書書寫，必須有當(dāng)事人在場，當(dāng)事人不在場的應(yīng)有兩名以上見證人在場，共同清點(diǎn)，制作完畢后，當(dāng)場交由當(dāng)事人或見證人核對(duì)，確定無誤后簽字、蓋章。新處罰程序規(guī)定第三十二條第二款也對(duì)此有所規(guī)定，從而使得在先行登記保存證據(jù)時(shí)更具有操作性。

　　5、證據(jù)登記保存的批準(zhǔn)。證據(jù)登記保存批準(zhǔn)的爭議焦點(diǎn)是否只有在事先取得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的書面批準(zhǔn)后才能實(shí)施。新處罰程序規(guī)定第三十二條規(guī)定了，進(jìn)行證據(jù)登記保存，必須經(jīng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，亦是，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)實(shí)施登記保存，則違反法定程序。在執(zhí)法實(shí)踐中，面對(duì)一些法律意識(shí)強(qiáng)的違法者，會(huì)向執(zhí)法人員提出證據(jù)登記保存的法律依據(jù)以及程序規(guī)定，而執(zhí)法人員由于缺少行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的書面批準(zhǔn)依據(jù)，容易加大行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此，“事先授權(quán)”在這種情況下顯得尤為重要，而新處罰程序規(guī)定并未規(guī)定“事先授權(quán)”內(nèi)容，而在第十七條第二款規(guī)定了，對(duì)正在發(fā)生的違法活動(dòng)，有管轄權(quán)的煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)立即查處，并在查處七日內(nèi)依法補(bǔ)辦立案手續(xù)。言下，執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以在明確具體標(biāo)準(zhǔn)的情況下，授予行政執(zhí)法人員根據(jù)具體情況處置的權(quán)力，行政執(zhí)法人員采取“先行登記保存”后，應(yīng)及時(shí)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人匯報(bào)。

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