煙草在線專稿　　無證經(jīng)營現(xiàn)象是目前卷煙市場監(jiān)管面臨的一個不容忽視的問題，只有深刻認識無證經(jīng)營存在的現(xiàn)狀、深層次的分析無證經(jīng)營存在的原因，創(chuàng)新監(jiān)管方法，理出有效解決的新措施，才能更好地提升市場監(jiān)管水平。

　　一、無證經(jīng)營存在現(xiàn)狀

　　無證經(jīng)營現(xiàn)象的產(chǎn)生是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是卷煙市場由散亂到規(guī)范的必然過程。由于管理模式的因素，早在二級批發(fā)、一級批發(fā)、訪銷配送時期，無證經(jīng)營大量存在過，并在市場占一定的主導(dǎo)作用，以武功卷煙市場為例，在2002年訪銷配送初期，訪銷配送戶2200戶，其中就有800個無證戶，隨著行業(yè)改革的不斷深入，訪送分離，工商分離進程的不斷加快，專賣制度得到進一步維護，專賣管理基礎(chǔ)得到進一步鞏固，無證經(jīng)營行為得到了有效遏制。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和卷煙經(jīng)營秩序的進一步規(guī)范，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民可支配收入顯著增長，加上卷煙市場規(guī)范化帶來的可觀利潤，部分經(jīng)商者經(jīng)營卷煙的欲望愈來愈高，在卷煙零售許可與否的矛盾中出現(xiàn)了新的無證經(jīng)營現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　（一）無證經(jīng)營擴大化。調(diào)研結(jié)果顯示，在平原縣區(qū)，無證戶數(shù)量一般都在持證戶數(shù)量的5%-10%之間，有1000個持證戶的縣區(qū)就存在50-100個無證戶，特殊情況例外，這個數(shù)字還存在明顯上升趨勢。

　　（二）無證經(jīng)營集中化。隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，和新興工業(yè)區(qū)的形成，無證經(jīng)營大多出縣在發(fā)展較快的新農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城駐地的商業(yè)街以及工業(yè)區(qū)，且有不可擋之勢。其中農(nóng)村無證戶占無證戶總數(shù)的70%以上，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及公路沿線接近30%。

　　（三）無證經(jīng)營業(yè)態(tài)多樣化。無證經(jīng)營業(yè)態(tài)依次表現(xiàn)為便利店、食雜店、其他（流動攤點、小窗口、飯店、禮品店）類、煙酒店、娛樂服務(wù)類等。其中便利店、食雜店、其他類占65%以上，業(yè)態(tài)上的多樣化，為取締工作增加了難度。

　　（四）無證經(jīng)營公開化。98%以上的無證經(jīng)營行為都呈現(xiàn)公開化，并且在經(jīng)營上普遍存在“只要賣真煙就合法”的錯誤思維，缺乏一般的行政許可常識，在行動上就表現(xiàn)為不配合和抗法行為

　　二、無證經(jīng)營存在的原因

　　無證經(jīng)營現(xiàn)象是卷煙市場監(jiān)管的一個十分棘手的問題，要從根本上進行遏制，必須深刻分析這種現(xiàn)象存在的社會原因以及專賣管理方面的自身原因，這里只從專賣管理角度進行粗淺分析。

　　（一）認識不到位。在思想上認為目前卷煙市場較為規(guī)范，個別無證經(jīng)營行為對市場管理的影響不大，對無證經(jīng)營行為的危害性認識不足，沒有盡到防微杜漸的監(jiān)管責(zé)任，把市場監(jiān)管的重心放在對持證戶的監(jiān)管上，對無證戶則是能管則管，放任自流，缺乏應(yīng)有的力度，取締工作只停留在專項行動上，收不到明顯的效果。

　　（二）宣傳不到位。目前的煙草專賣、行政許可等法律、法規(guī)的宣傳存在三個問題。一是在宣傳對象上的兩極化。重鄉(xiāng)鎮(zhèn)、偏農(nóng)村；重有證戶，偏無證戶和消費者。農(nóng)村消費者和無證戶對煙草專賣和行政許可知識知曉率相對縣城居民差距較大，甚至出現(xiàn)幾乎近10%的法盲，50%以上的人不知道煙草專賣局的地址位置和主要業(yè)務(wù)。二是宣傳方式上的形式化。只限于3.15消費者權(quán)益日、5.5普法宣傳日等重大節(jié)日，而在宣傳上的制度化、長效化機制還沒有形成，還沒有做到真正意義上的宣傳下鄉(xiāng)，法律法規(guī)家戶喻曉。三是政務(wù)大廳的宣傳功能發(fā)揮不到位。法律法規(guī)、依法行政程序等該公示的沒有公示，沒有專職的法律、法規(guī)宣傳員，加上服務(wù)意識的不到位，在某種程度上影響著法律法規(guī)的宣傳和普及。

　　（三）內(nèi)部規(guī)范不到位。由于促銷增量的壓力，營銷部門在商定總量的核定上如果出項偏差（不包括人為因素），就可能出現(xiàn)貨源分配與實際銷售的脫節(jié)，特別是卷煙銷量在千條以上的零售戶就可能成為無證經(jīng)營的貨源供應(yīng)對象，所以營銷部門的自我規(guī)范和內(nèi)部監(jiān)管的不到位，就可能導(dǎo)致貨源分配不規(guī)范，市場銷售出現(xiàn)漏洞，為無證經(jīng)營提供了條件。

　　（四）證照監(jiān)管不到位。在無證經(jīng)營取締過程中發(fā)現(xiàn)的一部分無證戶是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的持證戶，他們在利潤的驅(qū)使下，分解一部分貨源在自己村里或者其他地方再開一個零售店，貨源上有保證，就可以堂而皇之的經(jīng)營，此類屬于一證多戶現(xiàn)象；另一方面是一戶多證現(xiàn)象，持證戶投機鉆營，利用內(nèi)部不規(guī)范行為，持多個證照，搶占貨源，囤積居奇，為無證戶提供貨源。

　　（五）新證辦理不夠規(guī)范。在許可證辦理過程中還存在“人情證”“關(guān)系證”，許可證資源沒有得不到有效地利用，該依法審批的沒有審批，持證門檻難進，加上合理布局的不合理設(shè)置，使一定數(shù)量的無證經(jīng)營行為被拒于合法經(jīng)營之門外，不公正行為無形中助長了違法行為的滋生和蔓延，導(dǎo)致許多無證經(jīng)營行為我行我素，給市場監(jiān)管帶來尷尬局面，新證辦理不夠規(guī)范是無證經(jīng)營存在的一個重要原因。

　　（六）執(zhí)法協(xié)作不到位。按照專賣法規(guī)定，專賣稽查人員對卷煙無證經(jīng)營行為有檢查的權(quán)利，而處理只能由工商行政管理部門進行，由于程序上的復(fù)雜性和雙方對無證經(jīng)營行為在認識程度和處理方式存在差異，某種程度上影響執(zhí)法協(xié)作的效率，打擊效果不是十分明顯。

　　（七）后續(xù)監(jiān)管不到位。無證經(jīng)營取締工作是一項長期性的市場監(jiān)管任務(wù)，由于監(jiān)管機制和監(jiān)管責(zé)任不是十分到位，導(dǎo)致無證經(jīng)營就像割韭菜一樣，割掉一茬，又長一茬，不斷出項反彈現(xiàn)象，所以取締活動僅靠一兩次專項活動是不能徹底解決問題的，而是要通過有效的后續(xù)監(jiān)管來保障的。

　　三、無證經(jīng)營取締思路及對策

　　要徹底取締無證經(jīng)營行為就必須堅持依法取締、標準本兼治的原則，明確夯實基礎(chǔ)，宣傳教育，堵疏結(jié)合，重點打擊，強化監(jiān)管的治理思路和對策。

　　（一）加強法規(guī)宣傳，提升依法經(jīng)營的自覺性。無證經(jīng)營行為實質(zhì)是公民法律意識淡漠的一種具體體現(xiàn)，加強煙草專賣法規(guī)的宣傳對卷煙市場監(jiān)管尤為重要。首先要樹立長期宣傳的思想。公民法律意識的提高不是一朝一夕就能做到的，需要長期細致地工作。因此作為專賣部門應(yīng)當(dāng)制定周密詳細的宣傳計劃，設(shè)立法規(guī)宣傳員，把法規(guī)宣傳當(dāng)做一項長期工作任務(wù)來抓。其次要采取科學(xué)有效的宣傳方法。除在重大節(jié)日進行宣傳外，要充分利用“客戶之家”、《煙草動態(tài)》、政府網(wǎng)站等載體進行宣傳；要充分發(fā)揮政務(wù)大廳宣傳作用，做到公示到位，告知到位；要充分發(fā)揮縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村文化廣場的作用，申請開辟專欄，進行全方位宣傳，不斷提升公民的依法經(jīng)營意識，讓無證經(jīng)營消滅在萌芽狀態(tài)。

　　（二）強化內(nèi)外監(jiān)管，斬斷無證戶貨源。無證戶貨源問題歸根結(jié)底就是真品卷煙的依法管理問題。一要強化內(nèi)部監(jiān)管。內(nèi)管股要對月銷量在千條以上大戶進行有效監(jiān)管，對竄碼煙問題要進行深入調(diào)查，切實加強卷煙落戶銷售管理。同時要有效監(jiān)管營銷部門貨源分配中的不規(guī)范行為，不斷提升商定總量的合理性和科學(xué)性，杜絕真品卷煙因不規(guī)范投放而流入到無證戶手中。二要加強市場監(jiān)管。稽查隊一旦查獲無證戶的真品卷煙，要進行詳細登記，確定貨源來向，然后對銷售給無證戶卷煙的持證戶進行商定總量審核的同時，限令其對該無證戶進行原價收購，并提出警告批評，禁止供貨行為，使無證經(jīng)營無貨源可賣。三是要對無證經(jīng)營行為進行適時曝光。利用“客戶之家”會議，對該片區(qū)卷煙無證戶地址、姓名進行公布，要求“客戶之家”團結(jié)起來，群起而攻之，禁止供貨，使無證經(jīng)營無生存扎根的環(huán)境。

　　（三）加強證照管理，依法行政許可。加強證照管理是取締無證經(jīng)營的有效手段。一是要加強證照的定期監(jiān)管工作。特別是對一證對戶行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要立即進行停業(yè)整頓或者注銷處理，確保證照規(guī)范、合法使用。二是要依法辦證，增加辦證過程的透明度。要把批復(fù)“關(guān)系證”“人情證”視作一種瀆職行為和腐敗行為，要把這種行為作為專賣人員升遷的污點來對待。三是要加強對縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道拆遷戶的管理。停業(yè)的要辦理停業(yè)申請，地址變動的要重新進行申請，要掌握好拆遷戶的動態(tài)，實行有效監(jiān)管。四要加大對農(nóng)村戶的辦證比例。根據(jù)新農(nóng)村發(fā)展的需要，重新考慮合理布局，在消滅網(wǎng)絡(luò)空白村的基礎(chǔ)上，不斷滿足日益增長的農(nóng)村市場需要。

　　（四）加強執(zhí)法協(xié)作，重拳打擊無證經(jīng)營行為。加大無證經(jīng)營的取締力度要體現(xiàn)在與工商、公安的執(zhí)法協(xié)作中，對于無證經(jīng)營典型的“釘子戶”，要進行嚴查重處，對于暴力抗法行為要依法追究刑事責(zé)任；要加大與執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法頻次，加強溝通和協(xié)調(diào)，建立信息共享機制，做到打擊及時、處理到位，絕不姑息，有效形成打擊治理的高壓態(tài)勢，起到打擊一個影響一片的震懾作用。

　　（五）加強后續(xù)監(jiān)管，防止出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。后續(xù)監(jiān)管是無證經(jīng)營取締工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要層層落實監(jiān)管責(zé)任。各專管員是片區(qū)無證經(jīng)營監(jiān)管的第一責(zé)任人，對重點路段、重點區(qū)域要增設(shè)專人監(jiān)管，加強監(jiān)管力量；稽查隊要組織開展明查暗訪工作，把無證經(jīng)營取締工作納入專管員的日常考評之中，不斷提升監(jiān)管的質(zhì)量。二是要建立“三員”聯(lián)動機制。“三員”在日常工作中，對各自掌握的信息要及時進行反饋，互通有無，做到反饋有內(nèi)容，處理有結(jié)果，形成專銷結(jié)合的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。三是要定期進行摸底排查工作。堅持每年進行一次證照年檢工作，每季度進行一次無證戶摸底工作，并召開一次工商聯(lián)席會議，通報監(jiān)管和取締情況，做到依法取締工作年年抓、月月抓。

　　總之，治理無證經(jīng)營是一項系統(tǒng)工程。無證經(jīng)營存在現(xiàn)狀和形成原因的多樣性，決定了其治理的復(fù)雜性和難度。作為煙草專賣行政管理部門，只有不斷創(chuàng)新監(jiān)管措施，加大綜合治理力度，強化執(zhí)法協(xié)作，才能從根本上遏制無證經(jīng)營行為，建立一個規(guī)范有序的市場經(jīng)營秩序。