煙草在線專稿　　加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，是全面建設(shè)法治煙草的一項(xiàng)重要保障，也是深入貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的核心內(nèi)容。作為煙草行業(yè)，堅(jiān)持從維護(hù)和確?！叭齻€(gè)依法”的角度，認(rèn)真抓好行政執(zhí)法監(jiān)督，既是我們強(qiáng)化行業(yè)自律、落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范的內(nèi)在要求，也是依法履行煙草專賣法賦予職權(quán)的必然要求。那么在推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化煙草法治建設(shè)的大背景下，我們?nèi)绾尾拍芨玫丶訌?qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作，確保依法執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、文明執(zhí)法、安全執(zhí)法呢。在此，筆者結(jié)合當(dāng)前我們在執(zhí)法監(jiān)督上存在的問題，就如何加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督談幾點(diǎn)思考。

　　一、加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的重要意義和作用

　　有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相一，行政權(quán)力受到監(jiān)督和制約是當(dāng)代法治社會的基本要求。當(dāng)前，我國正全面實(shí)施依法治國、建設(shè)法治國家的重要時(shí)期，推進(jìn)依法行政、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵一環(huán)，對煙草專賣執(zhí)法來講，行業(yè)的特殊性，要求我們在執(zhí)法監(jiān)督上必須先行一步，不但要做的好，而且還要監(jiān)督嚴(yán)，這既是權(quán)責(zé)相一的根本要求，也是維護(hù)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必然抉擇。總之，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，有利于規(guī)范行業(yè)內(nèi)部行為，有利于行業(yè)構(gòu)建良好執(zhí)法環(huán)境，有利于推動(dòng)法治煙草建設(shè)，有利于更好地服務(wù)于行業(yè)發(fā)展。其具體作用可以基本概括為三個(gè)方面。

　　一是促進(jìn)內(nèi)部規(guī)范。行政執(zhí)法監(jiān)督是一種內(nèi)部行為，其主要以監(jiān)督的形式，對工作人員執(zhí)法行為是否合法、適當(dāng)、規(guī)范等進(jìn)行監(jiān)督和審查。從行業(yè)嚴(yán)格規(guī)范的角度來講，對執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行必要的監(jiān)督，是我們行業(yè)全面強(qiáng)化內(nèi)部規(guī)范的一項(xiàng)有力舉措，加大執(zhí)法監(jiān)督，有利于促進(jìn)內(nèi)部規(guī)范。

　　二是規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在這里，筆者所說的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)單是指因?yàn)閳?zhí)法不當(dāng)、不規(guī)范所引起的行政訴訟等風(fēng)險(xiǎn)。由于執(zhí)法監(jiān)督是一種主動(dòng)行為、內(nèi)部監(jiān)督，一方面其有效監(jiān)督可以減少行政執(zhí)法糾錯(cuò)成本；另一方面有利于從根本上解決行政執(zhí)法中存在的問題，降低違法行政幾率，將違法行政所帶來的負(fù)面影響降到最低限度。

　　三是提升執(zhí)法形象。通過加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，有效規(guī)范了執(zhí)法行為，有力提高了執(zhí)法公信力，從而使煙草專賣堅(jiān)持依法行政、執(zhí)法為民的形象深入人心，而形象的提升，必然給我們行業(yè)行政執(zhí)法構(gòu)建一個(gè)寬松、良好的環(huán)境。

　　二、當(dāng)前在煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督上存在的問題

　　隨著我國社會主義法制建設(shè)的不斷完善，加強(qiáng)法制工作，推動(dòng)依法行政日益成為構(gòu)建法治社會、法治國家的重要一環(huán)，無論從國家層面，還是社會發(fā)展、公眾角度都對依法行政提出了更高要求。為適應(yīng)法治社會、法治國家建設(shè)要求，我們行業(yè)也全面提出了構(gòu)建法治煙草的目標(biāo)。在推動(dòng)建設(shè)法治煙草上，行業(yè)把加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督放在了重要位置，根據(jù)國家局總體部署，省、市、縣三級組織都相繼成了立法規(guī)科，配備了專職法制工作人員，以行使法律監(jiān)督職權(quán)等多項(xiàng)職能。應(yīng)該來講，我們在行政執(zhí)法監(jiān)督上有了較大提高和進(jìn)步，但從實(shí)際工作來看，盡管我們搭建了法制機(jī)構(gòu)，也進(jìn)一步完善了法律監(jiān)督各項(xiàng)工作制度，可我們在行政執(zhí)法監(jiān)督上已然面臨諸多問題和不足，集中表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

　　一是對執(zhí)法監(jiān)督重視不夠。如同我國現(xiàn)階段法制工作總體現(xiàn)狀一樣，我們行業(yè)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)目前還處于初步建立階段，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，大部分人對執(zhí)法監(jiān)督認(rèn)識還存在誤區(qū)，對執(zhí)法監(jiān)督工作不夠重視，“重執(zhí)法、輕監(jiān)督”在一些人的觀念里普遍存在。當(dāng)前，我們雖然對執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行了改變，成立了機(jī)構(gòu)，配置了人員，但抽象、單一、無力，缺乏具體措施和手段的局面依然沒有改變，從而造成執(zhí)法監(jiān)督職能沒有充分發(fā)揮。

　　二是缺乏系統(tǒng)性監(jiān)督機(jī)制。就執(zhí)法監(jiān)督本身規(guī)范性而言，目前，我們在執(zhí)法監(jiān)督上還沒有形成完備高效、系統(tǒng)規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制，這直接導(dǎo)致我們在執(zhí)法監(jiān)督上方式簡單、程序滯后、制約無力，被動(dòng)式、批示式、簽字式執(zhí)法監(jiān)督成為行業(yè)一些法制機(jī)構(gòu)的工作寫照。無章可循，如何監(jiān)督、怎樣監(jiān)督，在一些法制機(jī)構(gòu)上還存在迷?，F(xiàn)象。

　　三是執(zhí)法監(jiān)督缺乏合力。從廣義上來講，我們行業(yè)的行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)該包涵方方面面，既要從法律的角度對執(zhí)法的合法性、適當(dāng)性和規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，還要從內(nèi)部規(guī)范、廉潔自律的角度對行政執(zhí)法人員是否廉潔奉公、文明執(zhí)法情況實(shí)施監(jiān)督。這樣來看，執(zhí)法監(jiān)督就不是法制機(jī)構(gòu)一個(gè)部門的事情，還應(yīng)包括紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)管等部門。但從實(shí)際工作來看，這三個(gè)部門在執(zhí)法監(jiān)督上還缺乏溝通，沒有形成執(zhí)法監(jiān)督合力。

　　三、對加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的幾點(diǎn)建議

　　行政執(zhí)法監(jiān)督是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性工作。作為煙草行業(yè)，我們必須從維護(hù)和保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的角度，緊緊圍繞“兩個(gè)至上”價(jià)值觀，始終貫徹“依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營”三個(gè)依法工作理念，深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)，扎實(shí)抓好行政執(zhí)法監(jiān)督工作，加強(qiáng)自律、嚴(yán)格規(guī)范，有效預(yù)防不規(guī)范執(zhí)法行為發(fā)生，有力提升防范法律風(fēng)險(xiǎn)能力。為此，針對以上問題和不足，筆者因?yàn)?#xff0c;應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。

　　（一）高度重視執(zhí)法監(jiān)督工作。對一項(xiàng)工作的重視，應(yīng)該不單是說在嘴上，寫在紙上，而是真正落實(shí)在行動(dòng)上。對于當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督工作，如何重視，怎樣落實(shí)，我認(rèn)為應(yīng)該做到以下三點(diǎn)。

　　一方面必須要在思想上高度重視。俗話說：“思維決定行為，思想決定行動(dòng)”，有什么樣的認(rèn)識，就有什么樣的作為，在認(rèn)識上我們必須扭轉(zhuǎn)長期以來形成的“重執(zhí)法、輕監(jiān)督”的錯(cuò)誤觀念，真正把執(zhí)法監(jiān)督作為基層縣級局法制機(jī)構(gòu)的核心職能，切實(shí)做到?jīng)]有監(jiān)督就沒有執(zhí)法，有執(zhí)法必有監(jiān)督。

　　另一方面加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)。本著建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制原則，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督崗位建設(shè)，建立健全省、市、縣區(qū)局三級法制監(jiān)督工作網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化法制機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能構(gòu)建，加大對法制工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不斷提升其法律法規(guī)水平和執(zhí)法監(jiān)督能力，切實(shí)發(fā)揮起法制機(jī)構(gòu)的職能作用，為有效防范法律風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的屏障。

　　再次強(qiáng)化法制宣傳教育，提高法律意識。從實(shí)踐來看，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督最有效、最簡捷的形式，莫過于增強(qiáng)執(zhí)法人員學(xué)法、守法、用法的緊迫感和自覺性，不斷增強(qiáng)其“依法行政、執(zhí)法為民”的觀念，提升其執(zhí)法水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，使他們在執(zhí)法過程中知道什么能做、怎么去做，怎么樣規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，這遠(yuǎn)比事后監(jiān)督、事后補(bǔ)漏要省事的多。

　　（二）切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。從當(dāng)前我們行業(yè)一些法制機(jī)構(gòu)工作實(shí)際來看，執(zhí)法監(jiān)督工作尚未做到經(jīng)?；?、制度化、具體化，執(zhí)法監(jiān)督不力，懲處不嚴(yán)，執(zhí)法監(jiān)督流于形式或做表面文章的現(xiàn)象不同程度的存在。只所以出現(xiàn)如此問題，除了重視不夠外，其根本原因是執(zhí)法監(jiān)督缺乏系統(tǒng)性制度機(jī)制，造成一些法制機(jī)構(gòu)工作迷茫，不知道該如何監(jiān)督、怎樣監(jiān)督。鑒于此，在今后執(zhí)法監(jiān)督工作上，我們緊迫的任務(wù)就是不斷健全和完善執(zhí)法監(jiān)督制度，逐步建立起科學(xué)有效、規(guī)范完善的依法監(jiān)督管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。　

　　一要優(yōu)化工作流程，在已有原則性規(guī)定基礎(chǔ)上，針對不同行政行為（如行政執(zhí)法、行政許可、案件處理等）分別制定具體的、便于操作、有約束力的執(zhí)法監(jiān)督實(shí)施辦法和規(guī)程，形成有一套有效的監(jiān)督體系。在制度機(jī)制體系建立上，要堅(jiān)決克服被動(dòng)式、批示式和簽字式監(jiān)督形式，緊緊圍繞執(zhí)法監(jiān)督要向具體行政行為前端延伸的精神，強(qiáng)化前置介入，切實(shí)做到指導(dǎo)把關(guān)在前，監(jiān)督及時(shí)有效?！?/p>

　　二要按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，落實(shí)好行政執(zhí)法責(zé)任制。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)須賠償，這是推進(jìn)依法行政工作的必然要求，也是有效實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督的必然措施。否則，執(zhí)法監(jiān)督就會形同虛設(shè)，沒有依據(jù)，更沒有威力。在這里我們可以通過簽訂行政執(zhí)法責(zé)任書，完善行政執(zhí)法過錯(cuò)追究制，細(xì)化過錯(cuò)追究辦法等，制定對執(zhí)法人員進(jìn)行追究的具體措施。

　　三要完善執(zhí)法評估考核機(jī)制。在執(zhí)法評估考核上，一方面要抓好對執(zhí)法部門、執(zhí)法人員的考核，以日常檢查、定期檢查、綜合檢查、專項(xiàng)檢查等形式對行政執(zhí)法、行政處罰、行政許可等具體行政行為進(jìn)行執(zhí)法檢查和考核，促使其依法行政；另一方面要抓好對法規(guī)部門的業(yè)務(wù)考核，建立健全執(zhí)法評估考核機(jī)制，促進(jìn)法規(guī)部門職能發(fā)揮。

　　（三）不斷豐富完善監(jiān)督手段。行政執(zhí)法監(jiān)督是一項(xiàng)涉及面廣的工作，對于我們行業(yè)來講，包涵執(zhí)法的合法性、適當(dāng)性、規(guī)范性和執(zhí)法人員的執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法行為等內(nèi)容，既有具體的東西，也有抽象不易發(fā)現(xiàn)的一面，要做到有效監(jiān)督，必須要有豐富和完善的監(jiān)督手段。為此，筆者因?yàn)?#xff0c;在監(jiān)督手段上可以從以下幾個(gè)方面著手。

　　一是統(tǒng)籌內(nèi)部與外部兩種力量。雖然執(zhí)法監(jiān)督是一種內(nèi)部行為，我們執(zhí)法監(jiān)督上完全可以做到統(tǒng)籌內(nèi)部與外部兩個(gè)力量來服務(wù)于監(jiān)督工作，這既是我們行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容所決定的，也是執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)實(shí)所需要的。在內(nèi)部力量上，就是建立以法規(guī)部門為主，紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)管協(xié)同監(jiān)督的工作機(jī)制，避免孤軍作戰(zhàn)，形成監(jiān)督合力。在外部力量上，就是借助人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和聘請行風(fēng)監(jiān)督員監(jiān)督等形式，對行政執(zhí)法、行政許可過程進(jìn)行監(jiān)督。

　　二是實(shí)行明查與暗訪兩種手段。由于行政執(zhí)法具有面上和面下兩種不同的形態(tài)，特別是一些面下的事情，不容易被察覺和發(fā)現(xiàn)，很容易滋生不規(guī)范執(zhí)法行為的發(fā)生。因而，在執(zhí)法監(jiān)督上，為有效防止權(quán)力濫用和玩忽職守，我們有必要有以明查和暗訪相結(jié)合的形式，抓好執(zhí)法監(jiān)督工作。明查，即通過日常、定期和專項(xiàng)檢查等方式，對執(zhí)法、許可行為進(jìn)行監(jiān)督審查；暗訪，即以隱蔽的形式，通過走訪部分客戶、社會群眾或調(diào)閱有關(guān)資料等，對執(zhí)法過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

　　三是推行公開與評議兩種渠道。讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是有效規(guī)避執(zhí)法不公、執(zhí)法亂紀(jì)現(xiàn)象的有力舉措。在這方面，一方面我們可以通過向社會公開執(zhí)法、許可程序、公開服務(wù)承諾，公開意見信箱、監(jiān)督電話、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等，接受社會舉報(bào)和投訴。另一方面