煙草在線(xiàn)專(zhuān)稿　　我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第十條規(guī)定：“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。”由于《煙草專(zhuān)賣(mài)法》及其實(shí)施條例并未賦予煙草行政執(zhí)法部門(mén)查封、扣押等行政強(qiáng)制手段，在查處涉煙違法案件時(shí)，煙草部門(mén)執(zhí)法人員普遍采用先行登記保存措施。本文旨在明晰先行登記保存的法律性質(zhì)，厘清先行登記保存與行政強(qiáng)制措施的關(guān)系，梳理先行登記保存過(guò)程中容易引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范先行登記保存處理程序，以達(dá)先行登記保存法律風(fēng)險(xiǎn)防控之效。

　　一、先行登記保存措施的屬性探究

　　《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷(xiāo)毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！缎姓?qiáng)制法》第二條規(guī)定：行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。從以上規(guī)定可以看出，先行登記保存的目的在于防止證據(jù)損毀，控制方式是暫時(shí)性約束行政相對(duì)人或其他相關(guān)人員對(duì)該證據(jù)的使用權(quán)和處分權(quán)，屬于行政強(qiáng)制措施。

　　有學(xué)者糾結(jié)于先行登記保存與行政強(qiáng)制措施區(qū)別為占有權(quán)有無(wú)，認(rèn)為先行登記保存中行政相對(duì)人并未喪失占有，行政強(qiáng)制則相反。蓋因處分權(quán)不能與所有權(quán)相剝離，暫時(shí)性控制就是對(duì)財(cái)物占有的短暫控制。更有學(xué)者將先行登記保存與行政強(qiáng)制之間的區(qū)別歸結(jié)于功能設(shè)定不同，實(shí)施對(duì)象不同，行為性質(zhì)不同，以此得出先行登記保存不屬于具體行政行為的荒謬結(jié)論。這些觀點(diǎn)都忽視了具體行政行為的構(gòu)成要件要素，即行政機(jī)關(guān)是否向特定的行政相對(duì)人作出了影響其權(quán)利義務(wù)的行為。先行登記保存期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷(xiāo)毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。這就意味著，行政相對(duì)人在先行登記保存期間就喪失了對(duì)該證據(jù)的處分與使用權(quán)，但未喪失所有權(quán)。同樣，行政機(jī)關(guān)也不能銷(xiāo)毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。

　　綜上，先行登記保存可歸類(lèi)于《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施，屬于具體行政行為。

　　二、煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法先行登記保存法律風(fēng)險(xiǎn)分析

　　在實(shí)踐中，先行登記保存措施被廣泛運(yùn)用于涉煙違法案件。先行登記保存措施作為一種具體行政行為，如果不嚴(yán)格依法實(shí)施，一旦發(fā)生糾紛，將面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（一）先行登記保存措施濫用

　　1.在簡(jiǎn)易案件中也使用先行登記保存措施。而簡(jiǎn)易案件的特點(diǎn)是情節(jié)簡(jiǎn)單，違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，能當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰。簡(jiǎn)易案件中使用先行登記保存措施，違反了《行政強(qiáng)制法》第十六條“違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒(méi)有明顯社會(huì)危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施”的規(guī)定。

　　2.將與案件無(wú)關(guān)的物品先行登記保存。在查辦案件過(guò)程中，有些執(zhí)法人員不僅將與案件有關(guān)的證據(jù)進(jìn)行先行登記保存，還將與案件無(wú)關(guān)的物品如車(chē)輛也一并先行登記保存，作為迫使當(dāng)事人日后履行繳納罰款等行政處罰的籌碼。

　　（二）先行登記保存程序違法

　　一是未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批就先行登記保存。根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第三十二條，要先經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批同意后才能進(jìn)行先行登記保存，只有在情況緊急時(shí)才允許先采用先行登記保存后補(bǔ)辦審批手續(xù)。而有的執(zhí)法人員在查辦案件時(shí)不管情況是否緊急，均先采取先行登記保存后補(bǔ)辦審批手續(xù)，濫用了該條的規(guī)定。

　　二是未告知當(dāng)事人享有的權(quán)利。有的案件在采取先行登記保存措施時(shí)未告知當(dāng)事人有陳述、申辯的權(quán)利，未告知當(dāng)事人有申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；或者雖然告知了，但是在現(xiàn)場(chǎng)筆錄等文書(shū)中未記載已行使告知義務(wù)。

　　三是對(duì)證據(jù)先行登記保存后，未在七日的法定期限內(nèi)依法處理。有的在七日的期限到后辦理了所謂的“延長(zhǎng)先行登記保存期限”審批手續(xù)，延長(zhǎng)先行登記保存期限；有的則是在期限到后將先行登記保存措施轉(zhuǎn)為查封扣押措施，等等。法規(guī)只規(guī)定了先行登記保存物品的處理期限是七日，未規(guī)定何種情況下可以延長(zhǎng)或者轉(zhuǎn)為其他措施，這些處理方式?jīng)]有法律依據(jù)，是違法的。

　　（三）先行登記保存物品的處理措施不規(guī)范

　　1.告知當(dāng)事人的送檢所需時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。有的先行登記保存的物品抽樣送檢的，告知當(dāng)事人所需的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)月，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，查封扣押的期限為三十日，送檢所需時(shí)間比查封扣押期限還長(zhǎng)，明顯不合理。

　　2.未結(jié)合實(shí)際采取相應(yīng)的先行登記保存處理措施。如案件中既有卷煙又有賬冊(cè)的，處理措施均表述為“抽樣送檢”，但對(duì)賬冊(cè)應(yīng)采取“復(fù)制、拍照”等證據(jù)保全措施。

　　三、煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法先行登記保存法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施

　　（一）遵守適用先行登記保存措施的條件

　　首先，使用先行登記保存措施的前提，必須是在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下才能適用。如果不具備這個(gè)前提條件，就沒(méi)有必要使用先行登記保存措施。

　　其次，要注意先行登記保存的證據(jù)范圍。證據(jù)的種類(lèi)包括書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人陳訴、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄等。在實(shí)踐中，視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄等大多為煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法機(jī)關(guān)制作，只有物證和書(shū)證大多由當(dāng)事人提供且存在滅失或以后難以取得的可能性。因此，先行登記保存的證據(jù)的種類(lèi)主要是物證和書(shū)證。

　　（二）遵守先行登記保存的法定程序

　　先行登記保存是一種行政強(qiáng)制措施，執(zhí)法時(shí)需要采取先行登記保存措施的，必須審慎對(duì)待，嚴(yán)格遵守《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序，做到合法合規(guī)：一是實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；二是由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；三是出示執(zhí)法身份證件；四是通知當(dāng)事人到場(chǎng)；五是當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；六是聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯；七是制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄；八是現(xiàn)場(chǎng)筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；九是當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見(jiàn)證人到場(chǎng)，由見(jiàn)證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽名或者蓋章

　　（三）依法及時(shí)處理先行登記保存的物品

　　一方面，在七日的期限內(nèi)依法處理先行登記保存的物品。超期處理屬于程序違法，是對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。同時(shí)，超期處理將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)保管費(fèi)用增加。若保管不善或者由于物品長(zhǎng)時(shí)間存放將不可逆轉(zhuǎn)的導(dǎo)致財(cái)物毀損，屆時(shí)行政機(jī)關(guān)將承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，要嚴(yán)格遵守七日的處理期限。

　　另一方面，要根據(jù)實(shí)際情況采取相應(yīng)的處理措施：1.及時(shí)采取復(fù)制、拍照、錄像等證據(jù)保全措施；2.需要鑒定的，及時(shí)送交有關(guān)機(jī)構(gòu)鑒定并告知當(dāng)事人所需時(shí)間；3.依法應(yīng)當(dāng)移送其他有關(guān)部門(mén)處理的，作出移送決定并書(shū)面告知當(dāng)事人；4.違法事實(shí)不成立或者違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，決定解除先行登記保存措施并告知當(dāng)事人。

　　（四）規(guī)范制作先行登記保存文書(shū)

　　1.《先行登記保存審批表》要寫(xiě)清當(dāng)事人涉嫌的違法行為，以及根據(jù)已掌握的情況初步認(rèn)定的違法情節(jié)，交領(lǐng)導(dǎo)審批。

　　2.《先行登記保存現(xiàn)場(chǎng)筆錄》應(yīng)如實(shí)記錄采取執(zhí)法的過(guò)程，如“已告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利和救濟(jì)途徑。當(dāng)事人無(wú)異議，不要求陳述和申辯?！?/p>

　　3.應(yīng)向當(dāng)事人出具《先行登記保存物品通知書(shū)》，開(kāi)具《先行登記保存物品清單》，注明保存的地點(diǎn)和條件，當(dāng)場(chǎng)交由當(dāng)事人核對(duì)無(wú)誤后簽字蓋章。

　　4.認(rèn)真填寫(xiě)《先行登記保存物品處理審批表》，向當(dāng)事人送達(dá)《先行登記保存物品處理通知書(shū)》，此兩份文書(shū)的記載的對(duì)物品采取的措施應(yīng)當(dāng)一致。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員必須嚴(yán)格遵循先行登記保存程序規(guī)定，嚴(yán)守先行登記保存處理期限，認(rèn)真制作有關(guān)法律文書(shū)，進(jìn)一步降低法律風(fēng)險(xiǎn)。