煙草在線專稿　　十八大的召開深入推進(jìn)了全國法制建設(shè)的進(jìn)程，作為執(zhí)法部門，合法、規(guī)范執(zhí)法就顯得更為重要。行政自由裁量作為當(dāng)前煙草專賣行政處罰的一項權(quán)力，已成為各級煙草專賣行政主管部門的熱點(diǎn)研究方向，這不僅關(guān)系到依法行政的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到如何達(dá)到“規(guī)范與高效”的真正平衡。煙草專賣行政自由裁量權(quán)，是指煙草專賣行政主管部門在查處違法行為時，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合違法行為的性質(zhì)、事實(shí)、情節(jié)、社會危害性等因素，在職權(quán)范圍內(nèi)選擇是否處罰以及處罰的種類、幅度的權(quán)限。但是，由于其本身的特性也導(dǎo)致了行政處罰自由裁量權(quán)被濫用的情形屢屢發(fā)生，進(jìn)而對社會以及行政相對人都造成了比較大的危害。因此，在煙草專賣行政處罰中要采取細(xì)劃自由裁量標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)各項制度建設(shè)和監(jiān)督檢查等措施來規(guī)范運(yùn)用自由裁量權(quán)，確保自由裁量權(quán)能夠得到合法、合理和公正的行使，從而真正的維護(hù)相對人的合法權(quán)益，增加煙草專賣執(zhí)法的公信度，進(jìn)一步樹立煙草良好形象，構(gòu)建“和諧”煙草。

　　一、當(dāng)前煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)用中存在的問題

　　雖然行政自由裁量權(quán)在提高行政效率方面發(fā)揮了很大的作用，但是目前，煙草專賣行政處罰自由裁量運(yùn)行存在一些不足，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　（一）缺少自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)

　　現(xiàn)行煙草專賣行政執(zhí)法體系中針對某種違法行為規(guī)定了一個處罰的幅度和范圍，各級煙草專賣行政主管部門可以在此種范圍和幅度之內(nèi)行使行政管理權(quán)。但是這個幅度和范圍由于缺乏具體的事實(shí)判斷標(biāo)準(zhǔn)，很容易導(dǎo)致權(quán)力的亂用。比如，《煙草專賣法實(shí)施條例》第六十二條規(guī)定：“違反本條例第二十七條、第四十條第一款規(guī)定銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品的，由煙草專賣行政主管部門責(zé)令停止銷售，沒收違法所得，處以非法銷售總額20%以上50%以下的罰款，并將非法銷售的煙草專賣品公開銷毀。這一情形的處罰（罰款部分）幅度法律規(guī)定了“20%以上50%以下”的自由裁量范圍，只要行政行為不超出這個范圍，不畸輕畸重導(dǎo)致行政不當(dāng)或嚴(yán)重不當(dāng)之外，都是合法的行政行為。這種寬泛的裁量自由卻沒有規(guī)定一個具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，何時可以最低限罰款，何時頂格罰款，這里就有滋生職權(quán)濫用的空間和可能。

　　（二）缺少具體規(guī)定和措施

　　現(xiàn)在行政自由裁量權(quán)被濫用的一個主要的原因就是法律、法規(guī)對行政自由裁量權(quán)的約束較少。如，《煙草專賣法》第五十五條第二款第八項：其他非法運(yùn)輸行為，情節(jié)嚴(yán)重的，沒收違法運(yùn)輸?shù)臒煵輰Ｙu品和違法所得。“其它運(yùn)輸行為”這樣的一個規(guī)定比較寬泛，沒有形成一個具體的標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏違反這一規(guī)定的具體處罰措施、處罰標(biāo)準(zhǔn)，因此可執(zhí)行性明顯不足，在司法實(shí)踐中這樣的規(guī)定是可以忽略不計的。

　　（三）過分強(qiáng)調(diào)行政效率

　　行政管理要講究效率，這是行政自由裁量權(quán)合理存在的主要因素之一。而大量規(guī)定行政自由裁量權(quán)增強(qiáng)了行政行為的自主性，能夠有效地提高行政效率；但是在客觀上也可能造成片面強(qiáng)調(diào)效率而濫用行政自由裁量權(quán)，甚至以講究效率為借口而濫用行政自由裁量權(quán)，從而導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)與行政效率之間的矛盾。

　　二、煙草專賣行政處罰自由裁量規(guī)范運(yùn)用的措施

　　煙草專賣行政處罰自由裁量的規(guī)范應(yīng)該從標(biāo)準(zhǔn)建立、程序完善入手，逐步建立規(guī)范化、科學(xué)化的長效機(jī)制，促進(jìn)行政自由裁量權(quán)有效監(jiān)督機(jī)制的形成，從行政機(jī)關(guān)、行政自由裁量權(quán)本身入手，促進(jìn)依法行政目的的實(shí)現(xiàn)。

　　（一）細(xì)化自由裁量標(biāo)準(zhǔn)

　　各級煙草專賣行政主管部門對有自由裁量權(quán)的行政處罰依據(jù)進(jìn)行全面梳理，在此基礎(chǔ)上，選擇發(fā)生違法行為較多的項目、國家利益和消費(fèi)者利益受損面廣的項目、法律對同一個違法行為規(guī)定了多個處罰種類或者對違法行為的罰款額度或幅度較寬泛的項目，進(jìn)一步細(xì)化、量化。對處罰數(shù)額較小、發(fā)生頻率較低的處罰項目，可以根據(jù)實(shí)際情況分步細(xì)化、量化。對法定處罰依據(jù)規(guī)定可以選擇或并用行政處罰種類的，根據(jù)違法行為的各種因素，確定適用該行政處罰種類的具體標(biāo)準(zhǔn)及單處、并處的行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)；對法定處罰依據(jù)規(guī)定行政處罰有自由裁量幅度的，細(xì)化具體的行政處罰幅度；對法定處罰依據(jù)沒有規(guī)定行政處罰罰款的裁量階次和幅度的，可以按照比例原則匡算出相對科學(xué)、合理的裁量階次和罰款幅度。比如，如“銷售非法生產(chǎn)煙草專賣品”案件，面對“20%以上50%以下”的處罰幅度可將標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)深化，按照銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品銷售總額在1000元以下、1000元-3000元、3000元-5000元、5000元以上作為一個幅度，再按照20%以下、20%-30%、30%-40%、40%-50%這樣一個處罰幅度進(jìn)行細(xì)分。

　　（二）完善長效機(jī)制

　　現(xiàn)階段，借助全行業(yè)法制建設(shè)的有利時期，建立公開、公平、統(tǒng)一的長效機(jī)制，處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。

　　一是建立具體行政行為的事先審查制度。就目前而言，可以讓法規(guī)部門或人員參與到事先審查中來，成立一個行政行為審查小組，審查每一項行政行為的合法性、合理性，審查通過之后方能對外公布。

　　二是健全自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的信息公開制度。所有自由裁量權(quán)的取得和享有都應(yīng)以法律的規(guī)定為唯一前提，由國家法律授予和確認(rèn)，　排除一切非法治權(quán)力取得的方式和途徑，各級煙草專賣行政主管部門細(xì)化、量化后的行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以本部門規(guī)范性文件印發(fā)，并在網(wǎng)站、公告欄等媒介上向社會公布，自覺接受社會監(jiān)督。

　　三是深化處罰決定書增強(qiáng)說理性制度。《煙草專賣行政處罰決定書》要講明處罰裁量的情理，在對當(dāng)事人從事違法行為的主觀意圖、手段、社會后果客觀評價的基礎(chǔ)上，對不予處罰、從輕或減輕、從重處罰的情節(jié)、理由、法律依據(jù)作必要的說明，如果在公布的裁量標(biāo)準(zhǔn)之外作出處罰的，則還應(yīng)進(jìn)行理由說明。

　　四是建立自由裁量集體討論制度。對于部分特殊事項，如不予處罰、從重處罰等事項應(yīng)當(dāng)建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、法規(guī)人員、執(zhí)法人員參加的處罰案件集體討論制度，采用集體決策形式。

　　（三）建立監(jiān)督機(jī)制

　　行政機(jī)關(guān)自身首先要自我監(jiān)督行政自由裁量的運(yùn)行，并逐步將監(jiān)督的主體轉(zhuǎn)移到社會，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督全程監(jiān)督模式，就煙草專賣行政主管部門內(nèi)部監(jiān)督而言，主要有：

　　一是建立自由裁量權(quán)的監(jiān)督制度。各級煙草專賣行政主管部門應(yīng)從多環(huán)節(jié)、多方面、多角度進(jìn)行監(jiān)督。要積極發(fā)揮法規(guī)部門、法規(guī)人員的審查職能，在案件核審、案件評查、行政復(fù)議及其他執(zhí)法監(jiān)督程序中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對自由裁量部分的審查力度。同時應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)等方式明確規(guī)定行政自由裁量權(quán)的社會監(jiān)督，將社會團(tuán)體和公民等納入到行政自由裁量權(quán)監(jiān)督主體之列。

　　二是建立自由裁量案例督查制度。現(xiàn)在國家局制定了新的案件評查辦法和標(biāo)準(zhǔn)，各級煙草專賣行政主管部門可以根據(jù)此進(jìn)一步細(xì)劃，但一定要將自由裁量權(quán)的行使情況規(guī)定為評查的重要內(nèi)容之一。采取“適時合法性審查、月度自查、季度評查”的方式，定期或不定期抽查本轄區(qū)行政處罰案件，并對結(jié)查進(jìn)行適時通報，評查結(jié)果要作為本單位當(dāng)年“三個依法”行政考核的重要依據(jù)。

　　三是建立自由裁量案例制度。現(xiàn)在有些地區(qū)已建立了法規(guī)系統(tǒng)，但是要建立典型案例庫和典型問題庫，按月、按季充實(shí)這些庫的內(nèi)容，并要充分發(fā)揮案例的指導(dǎo)作用，定期匯編或發(fā)布已經(jīng)生效的典型案例，組織行政執(zhí)法人員進(jìn)行適時的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以此提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。同時如果在實(shí)際行使行政處罰自由裁量權(quán)時，可以參照本級或上級機(jī)關(guān)的典型案例。

　　（四）建立問責(zé)制度

　　當(dāng)前行政自由裁量權(quán)被濫用一個重要的原因就是責(zé)任追究的缺失，因此一定要提升煙草專賣行政主管部門內(nèi)部監(jiān)督當(dāng)中對行政執(zhí)法人員濫用行政自由裁量權(quán)處理的公開性和有效性。對于不規(guī)范行使自由裁量權(quán)的行為，要堅決予以糾正；對于在自由裁量中存在過錯、濫用自由裁量權(quán)行為的，要按照行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人員的有關(guān)責(zé)任（行政責(zé)任、刑事責(zé)任等）。形成各級煙草專賣行政主管部門工作人員對自己的行政行為負(fù)責(zé)，各部門負(fù)責(zé)人對本部門工作人員的行政行為負(fù)責(zé)的行政行為負(fù)責(zé)的責(zé)任體系。

　　（五）提高執(zhí)法素質(zhì)

　　查明案件事實(shí)，準(zhǔn)確把握案情，是正確行使煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)的依據(jù)和基礎(chǔ)，因此正確行使煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)必須“以事實(shí)為依據(jù)”。同時，正確行使煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)，還必須以法律規(guī)定為前提，不能超出法律法規(guī)規(guī)定的范疇，不能違背法律原則任意行使，確保依法行政。這就要求執(zhí)法人員應(yīng)該提高認(rèn)識，都能夠正確認(rèn)識正確行使自由裁量權(quán)的重要性。通過自上而下的學(xué)習(xí)培訓(xùn)體系加強(qiáng)行政執(zhí)法人員及法規(guī)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使人人都能熟知、熟記、熟用各項法律、法規(guī)知識，同時可以結(jié)合當(dāng)前行業(yè)舉辦技能知識競賽、職業(yè)技能鑒定、崗位練兵等活動契機(jī)有效提升執(zhí)法隊伍素質(zhì)，使煙草專賣行政執(zhí)法隊伍達(dá)到“嚴(yán)格規(guī)范、富有效率、充滿活力”的要求。