煙草在線專稿　　引：放眼全球來(lái)看，對(duì)煙草及其制品進(jìn)行管理與經(jīng)營(yíng)的模式中，我國(guó)是少數(shù)幾個(gè)實(shí)行煙草專賣制度的國(guó)家之一。煙草專賣執(zhí)法是煙草專賣制度的重要組成部分。由于煙草專賣執(zhí)法人員自身?xiàng)l件有限以及社會(huì)方面的影響，煙草專賣執(zhí)法過(guò)程中存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，這些法律風(fēng)險(xiǎn)在目前是不能被根除的，它是一種可能性因素。所以，在不能對(duì)煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行根除的情況下，對(duì)其防范就顯得尤為重要。

　　一、煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控的必要性

　　（一）煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)涵

　　從廣義上來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)是指一種不確定性，這種不確定性可能帶來(lái)?yè)p失；從狹義上來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)是指一種不確定性的損失。煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)，是指煙草專賣管理部門及其工作人員在煙草專賣行政執(zhí)法的過(guò)程中，因其自身的作為或者不作為等違法行為可能造成煙草專賣管理職能不能發(fā)揮作用的后果，或者煙草專賣行政執(zhí)法人員在行使權(quán)力或者履行職責(zé)的活動(dòng)中，因?yàn)楣室饣蛘哌^(guò)失給國(guó)家以及集體利益帶來(lái)?yè)p害或者侵害行政管理相對(duì)人的自身合法的權(quán)益，產(chǎn)生的相應(yīng)法律后果，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償、行政、刑事等方面的責(zé)任的危險(xiǎn)要素的整體。煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控是指，對(duì)于煙草專賣管理部門及其工作人員在煙草專賣行政執(zhí)法過(guò)程中已經(jīng)產(chǎn)生的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)或者將要產(chǎn)生的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前的控制以及預(yù)防的一種行為。從一般意義上來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)防控是一種主動(dòng)采取預(yù)防措施的行為，從而達(dá)到減少甚至消除風(fēng)險(xiǎn)的目的，以達(dá)到降低損失發(fā)生的概率以及損失的程度的結(jié)果。

　　（二）煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控的必要性

　　近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法治建設(shè)的不斷健全完善，煙草行業(yè)的外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境都發(fā)生了很大的變化。煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控顯得越來(lái)越重要。

　　1、全面推進(jìn)依法治國(guó)的社會(huì)法治進(jìn)程，要求加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控。十八大以來(lái)，中央提出了“全面依法治國(guó)”、“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”對(duì)煙草專賣執(zhí)法提出了新要求，煙草行業(yè)在全面貫徹落實(shí)十八大精神的基礎(chǔ)上順勢(shì)提出了“依法治煙，全面推進(jìn)法治煙草建設(shè)”的新要求。隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)和依法治國(guó)理念的不斷深入，煙草行業(yè)對(duì)專賣行政執(zhí)法工作的要求也將越來(lái)越高，而法治煙草建設(shè)中煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控成為新常態(tài)下新要求。

　　2、煙草行業(yè)改革發(fā)展新階段新任務(wù)，要求加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控。近年來(lái)，煙草行業(yè)改革不斷深化，在維護(hù)煙草專賣體制下堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向的形勢(shì)下更要注意煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的防控。

　　3、社會(huì)環(huán)境發(fā)展變化的新情況，要求加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控。現(xiàn)階段，我國(guó)已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。人們法律意識(shí)提升，懂得用法律來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利，煙草專賣行政執(zhí)法中提起行政復(fù)議和行政訴訟的情況逐年增加。

　　二、煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及其原因分析

　　（一）煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

　　1、規(guī)范性文件違法導(dǎo)致煙草專賣行政執(zhí)法使用依據(jù)錯(cuò)誤

　　規(guī)范性文件違法導(dǎo)致的煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)具有長(zhǎng)期性和廣泛性的特點(diǎn)。在這一環(huán)節(jié)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要有兩個(gè)層次：第一層是指，規(guī)范性文件沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法性審查，和國(guó)家的法律法規(guī)抵觸，被上級(jí)機(jī)關(guān)或其他有權(quán)力的機(jī)關(guān)責(zé)令停止執(zhí)行，或被當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。第二層是指，規(guī)范性文件雖以國(guó)家的法律法規(guī)為依據(jù)，但其作為抽象行政行為具有廣泛的、反復(fù)的適用性，因此在實(shí)踐中要制定可操作性的細(xì)化規(guī)定。

　　2、行政許可環(huán)節(jié)存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

　　行政許可環(huán)節(jié)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要包括，相關(guān)執(zhí)法人員不遵守法律在范圍、權(quán)限、程序或者條件方面的規(guī)定實(shí)施行政許可行為，或者是不遵守法律要求的公平公正原則；一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施行政許可的過(guò)程中，非法向申請(qǐng)人員提出一些有償服務(wù)等行為；執(zhí)法人員在作出不予受理或者不予行政許可的書面決定之后，不向申請(qǐng)人說(shuō)明相應(yīng)的理由，也不告訴申請(qǐng)人有其他的救濟(jì)方式和途徑；沒(méi)有在法定期限內(nèi)作出書面的行政許可決定或者是沒(méi)有告訴申請(qǐng)人延長(zhǎng)許可期限的法定理由或者是沒(méi)有在法定期限內(nèi)把行政許可證件頒發(fā)、送達(dá)給申請(qǐng)人；對(duì)于涉及申請(qǐng)人以外的人員重大利益的行政許可申請(qǐng)，沒(méi)有告訴申請(qǐng)人以及利害關(guān)系人具有聽(tīng)證的權(quán)利，或者沒(méi)有在法定期限內(nèi)組織相關(guān)人員進(jìn)行聽(tīng)證程序；執(zhí)法人員采用冷、硬、頂、推、拖等態(tài)度來(lái)對(duì)待申請(qǐng)人；對(duì)申請(qǐng)人提交的相關(guān)材料不認(rèn)真核實(shí)審查；不能及時(shí)的發(fā)現(xiàn)并且改正許可文書中的錯(cuò)誤。

　　3、監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

　　在監(jiān)督檢查方面的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要包括，執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件就進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督檢查，造成誤解；在執(zhí)法監(jiān)督檢查的過(guò)程中，一名執(zhí)法人員執(zhí)法；不能依法及時(shí)的作出監(jiān)督檢查筆錄；在作出當(dāng)場(chǎng)的簡(jiǎn)易行政處罰規(guī)定的時(shí)候沒(méi)有填寫制式格式、沒(méi)有當(dāng)場(chǎng)把編有號(hào)碼的行政處罰決定書交付給當(dāng)事人，或者是在行政處罰決定書上沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人的違法行為、罰款數(shù)額、時(shí)間、地點(diǎn)、行政處罰依據(jù)、以及行政機(jī)關(guān)的名稱作出明確注釋，或者沒(méi)有執(zhí)法人員的簽名或蓋章；詢問(wèn)筆錄等監(jiān)督檢查文書上的記錄不全面、存在錯(cuò)誤或者沒(méi)有當(dāng)事人的簽名等；存在法定事由應(yīng)當(dāng)回避的，執(zhí)法人員沒(méi)有回避；檢查當(dāng)事人的非經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)。

　　4、行政處罰環(huán)節(jié)存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

　　行政處罰環(huán)節(jié)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要有：在立案環(huán)節(jié)存在應(yīng)當(dāng)立案的不進(jìn)行立案，不具備立案條件的違反規(guī)定立案或錯(cuò)誤的認(rèn)定違法主體；不能查出違法人員的所有的違法事實(shí)，造成證據(jù)不充分；沒(méi)有依照案情的情節(jié)輕重作出合理的行政處罰決定，或者沒(méi)有合議討論決定情節(jié)復(fù)雜的違法案件，或在法律適用方面錯(cuò)誤；沒(méi)有認(rèn)真聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述意見(jiàn)，不能合理的履行行政處罰決定的事先告知義務(wù)或者告知不全，或者是手續(xù)不齊全；沒(méi)有遵守保密義務(wù)，自行說(shuō)出行政相對(duì)人的商業(yè)秘密或者對(duì)當(dāng)事人或其他人員泄露案件情況等；濫用自由裁量權(quán)；在對(duì)違法的當(dāng)事人進(jìn)行罰款等行政處罰的時(shí)候不使用法定的罰款單據(jù)，或者實(shí)施不合法的行政強(qiáng)制措施；違規(guī)處理罰沒(méi)的物品或者對(duì)罰沒(méi)的物品進(jìn)行私分；對(duì)已經(jīng)構(gòu)成犯罪的案件不能及時(shí)的移送到司法機(jī)關(guān)；執(zhí)法文書存在沒(méi)有蓋章、簽名或者日期錯(cuò)誤等方面的制作錯(cuò)誤。

　　5、舉報(bào)投訴受理環(huán)節(jié)存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

　　舉報(bào)投訴受理環(huán)節(jié)主要執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)包括：沒(méi)有及時(shí)的對(duì)投訴作出調(diào)查處理；對(duì)不屬于本部門處理的案件，沒(méi)有及時(shí)的移送相關(guān)部門；經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的投訴行為，或者發(fā)現(xiàn)被投訴者存在其他違法行為的，沒(méi)有正當(dāng)處理；沒(méi)有把調(diào)查處理的結(jié)果及時(shí)的告訴投訴人以及上級(jí)部門。

　　（二）我國(guó)煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)存在的原因

　　1、權(quán)大于法的人治思想嚴(yán)重

　　執(zhí)法人員的法律觀念不強(qiáng)，存在權(quán)力思維慣性，缺少法制思維，造成執(zhí)法違法現(xiàn)象的多發(fā)，形成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

　　2、制度失范導(dǎo)致煙草專賣行政執(zhí)法體制機(jī)制不完善，運(yùn)行不規(guī)范

　　在我國(guó)行政執(zhí)法體制方面存在著諸多問(wèn)題，主要包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政權(quán)限的劃分以及執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)和組織管理制度。

　　3、執(zhí)法人員素質(zhì)不高，“角色錯(cuò)位”現(xiàn)象多發(fā)

　　行政執(zhí)法部門依法行政能力的高低在很大程度上受到其行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的影響，行政執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)直接決定著行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量和效率。行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高的主要表現(xiàn)包括以下幾點(diǎn)：第一，執(zhí)法人員的法律意識(shí)不強(qiáng)，使其作出失范的行政執(zhí)法行為。第二，執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)不高。在實(shí)際工作中，大量不合理的執(zhí)法案件的產(chǎn)生，主要是因?yàn)閳?zhí)法人員沒(méi)有較高的職業(yè)素養(yǎng)，這就會(huì)在很大程度上導(dǎo)致執(zhí)法的失范。第三，存在較強(qiáng)的特權(quán)思想。特權(quán)思想的存在說(shuō)明執(zhí)法人員對(duì)自己的定位不準(zhǔn)確，這就很容易導(dǎo)致執(zhí)法人員不把工作放在首位，不把人民的利益放在首位，在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)思想偏差。

　　4、行政權(quán)力尋租，執(zhí)法舞私事件不斷發(fā)生

　　中國(guó)煙草行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理、壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制。國(guó)家煙草專賣局、中國(guó)煙草總公司對(duì)全國(guó)煙草行業(yè)人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷、內(nèi)、外、貿(mào)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。在我國(guó)對(duì)煙草制品實(shí)行專賣的情況下，國(guó)家賦予煙草執(zhí)法人員相應(yīng)的公權(quán)力。并且煙草作為一種特殊的商品，是一種高消耗品，市場(chǎng)價(jià)值和利潤(rùn)很高，在利益的驅(qū)使下，尤其是在缺乏完善的監(jiān)督體系的情況下，很容易導(dǎo)致腐敗。另外，為了高額利潤(rùn)，煙草專賣執(zhí)法人員賣假煙、賣罰沒(méi)煙現(xiàn)象多發(fā)。

　　5、行政自由裁量權(quán)的異化

　　在煙草專賣行政執(zhí)法過(guò)程中，由于煙草專賣制度的特殊性，行政自由裁量權(quán)的異化現(xiàn)象尤其嚴(yán)重。煙草專賣制度給予了煙草行業(yè)和其他行業(yè)完全不同的管理體制。這種管理體制具有行業(yè)管理職能，也具有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的職能。我國(guó)目前煙草專賣局作為煙草專賣行政執(zhí)法部門和作為煙草專營(yíng)機(jī)構(gòu)的煙草公司是兩塊牌子，一個(gè)機(jī)構(gòu)。各級(jí)煙草專賣局在對(duì)煙草公司進(jìn)行行政處罰的時(shí)候會(huì)觸及自身利益，會(huì)出現(xiàn)大事化小，小事化了的情況。自己管理和監(jiān)督自己，煙草專賣部門特殊的性質(zhì)和地位預(yù)示著特殊的隱患，在這種情況下，煙草行業(yè)最容易發(fā)生自由裁量權(quán)的濫用等行為，不容易做到行政執(zhí)法要求的行政公正。

　　三、煙草專賣執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策

　　通過(guò)對(duì)我國(guó)煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及成