這次疫情中，煙草行業表現可謂耀眼。一季度，行業產銷逆勢增長，行業工業增加值、營業收入、利潤總額等3項指標增速均位居全國41個工業大類行業第一位。究其原因，乃是由于制度優勢，是充分發揮了煙草專賣制度優勢和全產業鏈集中統一管理的優勢。但煙草行業的供應鏈還未真正形成完整閉環，缺少的正是供應鏈的一頭一尾：煙葉種植和卷煙零售，恰是這兩段不是行業直接控制的。如果將這條每年萬億稅利的供應鏈視作具有生命意識的生物，它自然會產生出長出頭尾的沖動。事實上，這樣的探索從來沒有停止過。

　　我們先說尾，即銷售終端。整個煙草專賣法律、行業制度在設計之初是沒有考慮煙草行業自己進入零售的，但這些年也一直不斷有商業企業在探索做好自己的零售終端，比如直營店及相關的授權、加盟系統。如果說這是前瞻性考慮到煙草專賣制度即使發生變動，行業也能夠留有一個自己的零售網絡，這算是一種解釋。但在專賣制度下，煙草行業自己要進入零售，就非常敏感。對社會大眾來說，有一點裁判員下場踢球的意思了。所以，目前的煙草直營店定位就應當是只起到模式上示范的作用，與民爭利的邏輯應該是排除在外的。因為，在目前的法律和規定下，煙草制品基本沒有宣傳渠道。如果沒有幾百萬零售戶為煙草行業搖旗吶喊，等到煙草制品的零售成了一個行業自己的事情，那就非常尷尬了。這個行業需要幾百萬零售戶發揮主觀能動性促進消費者購買，這是他們的主場，也讓他們成為了煙草行業的利益共同體。疫情期間，有很多零售戶錯誤地宣傳吸煙抗病毒“知識”，這個小插曲從側面反映了其銷售的主動性。目前，我認為的銷售終端痛點是，煙草行業建立了世界上為數不多專業的煙草執法隊伍，但對無證經營的零售戶卻沒有執法權，這是個非常尷尬的事情。如果市場秩序監督部門又騰不出手治理的話，煙草專賣零售許可證成為了煙草的入網證，沒有區別出零售專賣的特性。

　　再說頭，煙草行業的起點是煙葉種植，或者說是煙葉生產。然而煙葉種植不是煙草行業的內部產業，不在供應鏈直接控制下。這里就要提到一個概念，土地的流轉。煙草行業沒有煙葉種植企業，根本在于沒有自己的土地，而這又是我國的土地基本政策下的常態。

　　對耕地的流轉，政府慎之又慎。中國自有歷史以來，從春秋戰國確立土地私有開始，土地兼并問題一直是影響巨大的社會根源性問題，是一切關系的發端。土地兼并，無疑是生產力發展的結果，又反過來提高了生產力，但又是加重社會矛盾，加劇統治危機的重要因素。新中國建立后，農村實行農業合作化，土地歸國家所有，土地公有制確立，土地兼并宣告結束。然而生產力和生產關系的相互作用構成生產方式的矛盾運動一直存在，在新的生產關系建立起來以后的一定時期內，生產關系的性質同生產力的發展要求基本上是相適合的，這時，生產關系對生產力的發展具有積極的推動作用，因而保持生產關系的相對穩定，是生產力發展的客觀要求。這時生產關系和生產力之間雖然也有矛盾，但不具有對抗性質，因此，不會、也不需要對生產關系進行根本變革。當發展到一定程度，原來適合于生產力發展要求的生產關系，就逐漸變成不適合新的生產力發展的要求了，矛盾就日益激化起來，其性質也由非對抗轉化為對抗，這時就必然要提出根本變革舊的生產關系的要求，于是就進入到根本改變生產關系性質的階段。在生產關系的根本變革實現以后，生產關系同生產力的不適合又轉化為適合，從而又在新的基礎上開始了生產力和生產關系之間的矛盾運動。生產關系和生產力由適合到不適合，再到新的基礎上的適合，是一個循環往復的無限的前進運動過程。這就是生產力與生產關系矛盾運動的基本形式。

　　這里，我可以提供一個頗有意味的事件。2008年，新華網一篇名為《安徽省小崗村：從“分田到戶”到新型合作化》寫到：30年前，當安徽省小崗村村民嚴金昌在曾經推動了中國農村重大變革的“分田到戶”的秘密協議上摁下手印時，他沒有想到，有一天，他會把分到自家的田地又租回去了。2006年，嚴金昌和十幾戶農民一起，以每畝500元的價格把自家的兩畝土地出租給一家上海公司，發展規模經營，年終參與分紅。這些農民們有的外出打工，有的則接受了這家上海公司的返聘，成為企業員工，每人每月領取600元左右的工資。這就是一個反復和循環的典型，當年承包到戶（分散）的土地現在又租出去（集中）。實際以現在目前的情況，哪怕是把農戶的數量減少一半，平均每戶的耕地面積增加一倍，也仍然僅僅相當于歐盟農場規模的幾十分之一，北美農場的幾百分之一，小生產與大市場的潛在矛盾依然存在。

　　近幾年，為了適應生產力發展，事關土地的法律法規集中修訂和變動，政治學基礎告訴我們“法是體現統治階級意志的社會規范”。所以，我們從《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農民專業合作社法》等幾項法律入手，尋根朔源，試著找找思路：

　　首先，國家鼓勵土地流轉。

　　2019年新實行的《農村土地承包法》中，在土地承包經營權流轉的情形中新設了“土地經營權”的流轉。舊法強調“土地承包經營權”，新法強調“土地經營權”，雖兩字之差但影響非常大。舊法規定發包人將土地發包給承包人后，承包人可以通過轉包、出租、互換、轉讓等方式對土地承包經營權進行流轉；新法規定發包人將土地發包給承包人后，承包人可以通過出租（轉讓）、入股等方式流轉土地經營權，由土地經營權人經營。流轉方式也首次將“入股”作為了重要方式進行明確。

　　2018年起施行的《中華人民共和國農民專業合作社法》規定“國家保障農民專業合作社享有與其他市場主體平等的法律地位”　。關于出資形式，修改中又做了放寬：“農民專業合作社成員可以用土地經營權、林權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產出資”。取消了有關“同類”農產品或者“同類”農業生產經營服務中的“同類”的限制，擴大了法律的調整范圍，專業化基礎上向綜合化方向發展。另外，增加了一章“農民專業合作社聯合社”，可以讓合作社橫向擴大。

　　但是，新法也保持謹慎的限制。

　　2020年1月1日開始執行的新的《土地管理法》，除了破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，發了一個農村集體建設用地可以直接通過出讓、出租等方式入市的“大紅包”外，也堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。土地管理法將原來所用的“基本農田”全部修改為“永久基本農田”。這個修改不是簡單的文字修改，而是理念的重大轉變。新修改的土地管理法明確規定永久基本農田經依法劃定后任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。保護耕地，保護永久基本農田，是土地管理法的核心之一，就是農民自己私下改變土地用途也不行，2019年9月1日起施行《中華人民共和國耕地占用稅法》就對這類行為進行了征稅。

　　在新的《農村土地承包法》中，承包方流轉土地經營權的，其與發包方的承包關系不變。且在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。但是，對社會工商資本要流轉的，“資質”成為獲土地經營權新條件。舊法規定“受讓方須有農業經營能力”，新法修改為“受讓方須有農業經營能力或者資質”，二者二選一。2020年新修訂的《農村土地經營權流轉管理辦法》繼續明確了對社會資本的審核，縣級人民政府應當建立由農業農村、財政、發改、自然資源、環保、市場監督管理等行政主管部門和農村集體經濟組織代表、農民代表、農業專家等組成的審查委員會，負責開展工商企業等社會資本通過流轉取得農村土地經營權的審查審核工作。在之后的經營中，縣級以上地方人民政府應當組織農業農村、自然資源、市場監督管理等行政主管部門對流轉農地經營、項目實施、風險防范等情況定期開展監督檢查。

　　可以看出，農村經濟組織內流轉，只需要登記備案等措施，方便易行。但一旦涉及社會資本，前期審核和后期監管是非常之嚴格。

　　總之，為了提高耕地生產效率，在土地家庭承包的基礎上，土地流轉要逐步進行。從立法的脈絡我們猜一猜，國家希望的，是土地要流轉，要集中，要提高生產力，形成規模效應。但是如果要給這個集中加一個取向，國家更希望流轉到農民專業合作社。對社會資本，國家始終持有審慎的態度。

　　目前，煙草行業要探索煙草供應鏈的起點，至少是有兩個選項的：一是成立專業種植企業，利用流轉的土地進行煙葉種植；一種是利用煙農合作社，在合作社的基礎上發展高質量的煙葉重視。

　　從理論上講，第一種肯定是最完全的供應鏈煙草化，是行業人、財、物的集中，但是這是更大規模的改革，其前景是在煙草行業中工、商兩大部分外，還加入了農業，形成了農業、工業、商業的三大支柱。但方向層面上，如此大力度的改革，需要穩妥的頂層設計；政策層面上，我認為社會資本進入農業，國家還是有所顧忌，當然煙草是國資，會更加放心；操作層面上，工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的各項制度都還不健全。

　　所以，煙農專業合作社的發展既符合國家意志導向，又能夠在原有的煙葉產區生產模式基礎上更好地煙葉生產，在原有的結構上進行高質量的改進。此外，國企還擔當著煙農增收，精準扶貧等社會責任。

　　煙草行業對這個動向歷來是敏銳的。2006年10月，《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布后，國家煙草專賣局就印發《關于加強煙葉基層建設的決定》，提出要發展煙葉專業化服務組織和煙農互助合作組織，努力構建煙葉生產專業化、社會化服務體系。2007年緊接著印發《關于發展現代煙草農業的指導意見》，提出要創新煙葉生產組織模式，以煙農為主體，進一步總結完善&